En la STC 41-2004-AI/TC (publicada el 14/03/2005) y la STC 53-2004-PI/TC (publicada el 17/08/2005) el TC analiza, desde el artículo 74° de la Constitución, si las ordenanzas municipales, sobre determinación de arbitrios, sometidas a su juicio son constitucionales. Estas son muy importantes para el desarrollo de la investigación materia de la presente tesis; ya que, de todas las sentencias del TC, en materia de arbitrios, estas son las que tienen tiene efectos de: a) fuerza de ley; b) cosa juzgada; y c) aplicación vinculante a los poderes públicos; y son de obligatorio cumplimiento en todos sus términos, tanto respecto al fallo como a la totalidad de su contenido. Consecuentemente, todas las municipalidades del país se encuentran vinculadas a las reglas vinculantes establecidas en estas sentencias, bajo sanción de nulidad de sus ordenanzas[1].
Esta vinculación obligatoria se debe a que, a diferencia de los procesos constitucionales de la libertad, cuyos efectos vinculan únicamente a las partes –salvo se establezca el precedente vinculante a que hace referencia el Art. VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional–, la sentencia con calidad de cosa juzgada en un proceso de inconstitucionalidad resulta de incuestionable cumplimiento para todos los aplicadores públicos y privados de las normas jurídicas, en la integridad de sus términos[2].
Cabe agregar que si bien para efectos didácticos se pueda equiparar a la jurisprudencia con una ley para entender su fuerza vinculante, no debemos confundir a la jurisprudencia, precedente o no, con una ley, pues son absolutamente diferentes y por tanto la jurisprudencia no entra en la jerarquización de la pirámide de Kelsen y no se llega a ubicar con mayor o menor fuerza frente a la ley. La que se ubica con mayor fuerza frente a la ley es la Constitución y cuando el Congreso, algún órgano público o algún particular no observan la interpretación de una jurisprudencia del TC, y en especial una regla vinculante, en realidad no observan a la Constitución en sí misma.
El contenido de las citadas sentencias en resumen es el siguiente:
ü Que una ordenanza sobre arbitrios es válida cuando ha sido aprobada por el órgano competente, respetando los límites y reglas establecidos por la Constitución y el Bloque de Constitucionalidad, las cuales exigen el requisito de la ratificación; y por otro lado, estará vigente cuando adquiera legitimidad para hacer exigible su cumplimiento mediante el requisito de publicidad derivado del Art. 51° de la Constitución.
ü Que la potestad tributaria se debe sujetar a los límites establecidos por la Constitución siendo esos límites el de legalidad, de reserva de Ley, de igualdad, de no confiscatoriedad, de capacidad contributiva y los derechos fundamentales.
ü Que el informe técnico de costos y de distribución debe ser aprobado y publicado junto con la ordenanza. Además se establece que en la cuantificación de las tasas se parte de dos principios: el principio de cobertura (refiere al límite cuantitativo del costo global del servicio para su distribución) y el principio de equivalencia (del coste individualizado real o potencial de cada servicio, de modo que no podrán exigirse tasas por servicios que no sean susceptibles de ser individualizados y que no procuren algún beneficio a las personas llamadas a su pago). Además señala parámetros generales que, a juicio del Tribunal, permiten determinar lo que razonablemente debe pagar cada contribuyente por el servicio prestado con lo que no cierra la posibilidad al hecho de que, si existen nuevos criterios a futuro, estos sean tomados en cuenta; sino que establece una línea de interpretación que permite conocer cuándo un criterio es válido, relacionado a la intensidad del servicio.
ü Que el Tribunal Fiscal debe resolver sobre la constitucionalidad de las ordenanzas, que la Contraloría General de la República debe auditar sobre la forma cómo las Municipalidades vienen determinando los costos de sus servicios, y de este modo, establecer certeramente las responsabilidades civiles, administrativas y penales a que hubiera lugar y que la Defensoría debe hacer seguimiento y supervisar el cumplimiento de estas sentencias.
ü Finalmente, en vista a las impresiones en la definición legal del arbitrio, considerando la confluencia de intereses (beneficio particular y beneficio colectivo), el TC, en la STC 53-2004-PI/TC, exhorta al Congreso para que precise en la legislación que regula la producción normativa municipal, la forma como se ejerce el derecho constitucional de la participación ciudadana en el proceso de determinación y distribución del costo de arbitrios, a través de las juntas vecinales comunales para que participen en las sesiones del Concejo que aprueben las ordenanzas de arbitrios, debatiendo su costo global y los criterios de distribución, para reafirmar la legitimidad de estos cobros, de modo que, a futuro, pueda sincerarse y asumirse la confluencia del beneficio particular y el beneficio general de un modo más adecuado, generando, a su vez, mayor aceptación y conciencia entre los contribuyentes sobre lo que deberán pagar.
Respecto a los efectos en el tiempo de las sentencias 41-2004-AI y 53-2004-PI tenemos que el Art. 204° de la Constitución establece que la norma declarada inconstitucional queda sin efecto al día siguiente de la publicación de la sentencia que así la declara; sin embargo, el Art. 74° de la Constitución prescribe que no surten efecto las normas tributarias dictadas en violación de los principios tributarios, disposición que, junto a lo previsto por los Arts. 36° y 40° de la LOTC, permite al TC, de manera excepcional, modular los efectos de su sentencia en el tiempo, en el caso de normas tributarias, atribución que permite al TC decidir, en materia tributaria, si los efectos de sus sentencias deben ser a futuro (ex nunc) o con carácter retroactivo (ex tunc), en cuya deliberación, evaluaciones en torno al coste económico, jurídico y político de su decisión adquieren especial relevancia[4].
El TC se vio frente a un escenario donde la mayoría de ordenanzas a nivel nacional no cumplían con el marco constitucional y la opción de declarar la inconstitucionalidad de las Ordenanzas impugnadas con efecto retroactivo (ex tunc), involucraría la devolución o compensación de la totalidad de lo recaudado, por tratarse de pagos indebidos lo que podría crear un caos financiero y administrativo municipal en perjuicio de los propios contribuyentes, a quienes finalmente se busca garantizar y no sería razonable que a consecuencia de la decisión del TC, la solución brindada resulte más perjudicial que el hecho de que la norma reputada inconstitucional permanezca en el sistema jurídico. Otro aspecto adicional, evaluado por este Tribunal, es que aun cuando se hable de cobros indebidos por vicio de nulidad en la producción de normas, ningún ciudadano podría desconocer que lo recaudado fue utilizado para financiar servicios finalmente brindados, por tal motivo la discusión sobre el monto que corresponde a lo debidamente pagado y el que resultó excesivo es algo que únicamente puede ser determinado en cada caso particular; pero ello no es consistente con una política de devolución in toto, cuando en la práctica se generaron costos de administración[5].
En consecuencia el TC señala como precedente vinculante que no proceden las solicitudes de devoluciones por pagos indebidos cobrados en base a las ordenanzas declaradas inconstitucionales, que se interpongan luego del 17/08/2005, salvo los reclamos administrativos y procesos judiciales que fueron accionados dentro de los plazos correspondientes y que aún se encontraban en trámite a dicha fecha, a fin de que prime en su resolución el principio pro actione. Deja sin efecto cualquier cobranza en trámite e impide el inicio de cualquier procedimiento coactivo de deudas originadas en ordenanzas inconstitucionales, lo que no impide la realización de la cobranza de deudas impagas basándose en ordenanzas válidas de periodos anteriores reajustadas con el IPC; o, en su defecto, sobre la base de nuevas ordenanzas emitidas siguiendo los criterios vinculantes de este Tribunal, por los periodos no prescritos tramitadas igual que en el caso del procedimiento de ratificación de las ordenanzas que regirán por el periodo 2006, a fin de que puedan surtir efectos desde el 1 de enero de dicho año[6].
De otro lado, el Tribunal Constitucional también se ha pronunciado en las sentencias 942-2004-AA/TC, 2056-2004-AA/TC, 3465-2004-AA/TC, 4252-2004-AA/TC, 12-2005-PI/TC, 293-2005-AA/TC, 9514-2005-AA/TC, 24-2008-AI/TC y 3-2009-AI/TC sobre la obligación de ratificar y publicar, tanto la ordenanza junto con el informe técnico, así como su correspondiente ratificación.
Así también, en las sentencias 30-2007-PI/TC, 6-2007-PI/TC y 3-2009-AI/TC, el TC, establece criterios importantes para la elaboración del costo y en las sentencias 361-2004-AA/TC, 709-2004-AA/TC, 3465-2004-AA/TC, 12-2005-PI/TC, 20-2006-AI/TC y 2041-2007-AA/TC establece criterios para la distribución del costo. Sentencias que tendremos oportunidad de analizar en el Capítulo III de esta tesis.
Finalmente a lo largo de este trabajo explicaremos diversos conceptos desarrollados en las sentencias del TC que serán útiles para el entendimiento del tema materia de tesis y que ahora presentamos en el siguiente cuadro temático:
LOS TRIBUTOS
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1. 3303-2003-AA/TC
2. 6089-2006-PA/TC
3. 6626-2006-AA/TC
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POTESTAD TRIBUTARIA
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4. 918-2002-AA/TC
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AUTONOMÍA
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5. 15-2005-PI/TC
6. 10-2003-AI/TC
7. 15-2005-AI/TC
8. 7-2002-AI/TC
9. 7-2001-AI/TC
10. 6204-2006-PHC/TC
11. 8-2007-AI/TC
12. 10-2001-AI/TC
13. 31-2005-PI/TC
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DEBER DE CONTRIBUIR
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14. 6089-2006-PA/TC
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LIMITES A LA POTESTAD TRIBUTARIA
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15. 3666-2008-PA/TC
16. 3303-2003-AA/TC
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LEGALIDAD Y RESERVA DE LEY
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17. 42-2004-AI/TC
18. 2762-2002-AA/TC
19. 18-2005-PI/TC
20. 7-2002-AI/TC
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RATIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN
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IGUALDAD
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23. 6626-2006-AA/TC
24. 10138-2005-PC/TC
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NO CONFISCATORIEDAD, CAPACIDAD CONTRIBUTIVA
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25. 2727-2002-AA/TC
26. 33-2004-AI/TC
27. 43-2007-PA/TC
28. 8-2003-AI/TC
29. 30-2004-AI/TC
30. 4227-2005-PA/TC
31. 4-2004-AI/TC
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SOLIDARIDAD
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32. 50-2004-AI/TC
33. 2945-2003-AA/TC
34. 592-2005-PA/TC
35. 2016-2004-AA/TC
36. 3-2009-AI/TC
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DERECHOS FUNDAMENTALES
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37. 2016-2004-AA/TC
38. 50-2004-AI/TC
39. 2945-2003-AA/TC
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LOS SERVICIOS PÚBLICOS
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40. 34-2004-AI/TC
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SEGURIDAD CIUDADANA
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41. 349-2004-AA/TC
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INDECOPI
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42. 7339-2006-PA/TC
43. 3315-2004-AA/TC
44. 1535-2006-PA/TC
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TRIBUNAL FISCAL
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TC
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46. 30-2005-AI/TC
47. 12-2005-AI/TC
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CONGRESO
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48. 30-2005-AI/TC
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Aunque no comparto, en las STC 41-2004-AI/TC y 53-2004-PI/TC, el contenido que esta da a algunos conceptos como el de confiscatoriedad, capacidad contributiva o beneficio individual indirecto o potencial; en líneas generales encuentro las mencionadas sentencias bastante acertadas. Estas sentencias son claras al señalar cuáles son los parámetros mínimos que permitirán que una ordenanza que determina arbitrios sea constitucional. Respecto a los criterios de elaboración del costo, la evaluación de casos posteriores ha permitido resaltar los errores frecuentes por parte de las municipalidades, de falta de claridad y transparencia al momento de elaborar el informe técnico, ocultando gastos que no corresponden al servicio, práctica que debe ser erradicada. Respecto a los criterios de distribución del costo, casos posteriores han mostrado que algunos de los criterios mínimos son de difícil aplicación, por lo que el mismo TC ha tenido que aceptar en sentencias posteriores presunciones que permitan lograr un acercamiento a los parámetro mínimos; sin embargo, en este tema se nota un gran acierto del TC al señalar que sus propios parámetros no son rígidos y aceptan modificaciones, siempre y cuando se respete el criterio de razonabilidad y proporcionalidad y se tenga presente que el cobro de arbitrios a cada contribuyente corresponde a la intensidad de uso y a las características propias de cada distrito (a manera de ejemplo el distrito con terreno plano puede medir el costo diferente al que tiene zonas de difícil acceso, o el distrito que recoge la basura de puerta en puerta al que fija un punto al que deben llevar la basura los vecinos). Otro de los grandes aciertos es promover la participación ciudadana a través de las Juntas Vecinales, de este modo es importante llamar a la población a participar activamente y no aceptar las ordenanzas a ciegas u oponerse sin fundamento, la participación debe ser previa a la emisión de la ordenanza y las sentencias mencionan que a través de las Juntas Vecinal esto sería posible.
[1] STC 53-2004-PI/TC, fj. V y XI
[2] STC 53-2004-PI/TC, fj. V
[3] Roger Rodríguez Santander, “El precedente constitucional en el Perú: entre el poder de la historia y la razón de los derechos”, p.34
[4] STC 41-2004-AI/TC, fj. 70 y STC 53-2004-PI/TC, fj. X
[5] STC 41-2004-AI/TC, fjs. 73, 75 y 76
[6] STC 53-2004-PI/TC, fj. X. Para mayor ilustración sobre los efectos en el tiempo de la STC 53-2004-PI/TC se puede consultar las STC 592-2005-AA, 7236-2005-AA/TC, 80-2006-AA/TC, 4366-2006-AA/TC y 7909-2006-AA/TC
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