A. STC 41-2004-AI/TC Y 53-2004-PI/TC
En estas sentencias, al analizar la determinación del costo global, el TC señala lo siguiente:
ü Que los montos a distribuir deben ser los que realmente corresponde al costo del servicio, pues si se sobrevalora el costo la distribución sería en consecuencia injusta. Asimismo, con los arbitrios no se puede financiar cualquier tipo de actividad estatal u otros gastos que no sean los provocados por la prestación de un servicio específico, así lo señala la norma II del Código Tributario.
ü Que las municipalidades, por el hecho de estar facultadas para elaborar el costo no están autorizadas a considerar de manera indiscriminada e irrazonable cualquier criterio para justificar sus costos, pues los mismos -directos e indirectos-, deberán ser idóneos y guardar relación objetiva con el servicio que se preste.
ü Que “no es razonable justificar costo o mantenimiento del servicio en mayor medida por costos indirectos, como por ejemplo remuneraciones, o incluso tomar en cuenta dietas de regidores –como en algunos casos se ha hecho-y en todo caso resulta más razonable la justificación basada en el valor y mantenimiento de la maquinaria e insumos empleados, así como la frecuencia en la prestación del servicio”.
ü Tampoco podría admitirse como costos válidos aquellos que integran el rubro “otros gastos indirectos”, sin que ellos sean disgregados para dar cuenta al contribuyente de cuáles son esos gastos indirectos que han elevado el costo del servicio a recibir. Por estas consideraciones, reviste especial importancia la ratificación provincial y su intervención para proponer directrices técnicas orientadoras en aras de una mejor estructuración de costos.
ü Finalmente el TC ha dejado a los órganos de control la supervisión estricta en la forma como los Municipios calculan el costo total de los arbitrios.
Corresponden a la naturaleza y correcta definición de los arbitrios, tal como lo mencionamos en el Capítulo II, el hecho que los montos a distribuir deban ser los que realmente corresponden al costo del servicio y que con el monto de los arbitrios no se pueda financiar cualquier tipo de actividad que no sea la provocada por la prestación de un servicio específico, en ese sentido debemos insistir en la necesidad de definir adecuadamente en el Código Tributario y en la Ley de Tributación Municipal el concepto de arbitrios.
También apreciamos en esta sentencia la importancia de que el informe técnico este formulado de tal manera que se aprecie que los conceptos contenidos en el costo corresponden al costo del servicio de manera clara, precisa y explicativa.
Finalmente los órganos de control serán por un lado las Muncipalidades Provinciales en la labor de ratificar las ordenanzas que como analizamos en el capítulo precedente son de gran importancia para coordinar criterios dentro de su jurisdicción y la Contraloría de la República, cuya actuación tendremos oportunidad de analizar en el Capítulo IV.
B. STC 30-2007-PI/TC
ü Que no resulta admisible que, sin mayor sustento se indique que la determinación del costo global de los arbitrios ha aumentado respecto del año precedente por el mero hecho que la demandada ha dejado de subsidiarlos, más aún cuando en el Informe Técnico no muestra mayor detalle sobre la depreciación de los bienes de su activo, ni especifica la manera en que los gastos administrativos han sido prorrateados, ni en qué forma la demandada ha venido subsidiando tales servicios.
“… el mero incremento de la cuota de los arbitrios, no implica necesariamente la inconstitucionalidad de la ordenanza que los regula. En efecto, la inconstitucionalidad consistiría en que el costo global no tenga sustento o que no exista relación idónea entre la proyección del coste del servicio con los insumos necesarios para llevarlo a cabo. Así, frente a ordenanzas que no adjunte plan global técnico o que no cumplan con sustentar detallada y adecuadamente el monto del costo global de los arbitrios, tendrán que ser declaradas inconstitucionales.”[1]
ü Que si bien el Informe Técnico menciona, de manera genérica y breve, cuáles son los componentes del costo de cada servicio brindado, no se debe abusar de las expresiones “otras herramientas”, “otros equipos”, “gastos variables”, y del vocablo “otros”, de forma tal que existe un amplio margen de incertidumbre sobre el contenido que corresponde a cada una de dichas partidas debido a la poca claridad con que el mencionado informe ha sido elaborado.
ü Que en relación al rubro “Costos Indirectos y Gastos Administrativos”, en tanto se ha incluido dentro de dicho item la realización de campañas y eventos destinados a la “capacitación e información a la población para mejorar en el servicio y preservación ambiental y ecológico del distrito”, resulta obvio que se ha desconocido las reglas de observancia obligatoria establecidas en los fjs. 45 a 50 de a STC 41-2004-AI/TC, pues el destino de lo recaudado por concepto de arbitrios debe destinarse únicamente al financiamiento de los servicios por los cuales fueron cobrados.
En esta sentencia se hace inca píe de nuevo a la necesidad de detallar y especificar los conceptos contenidos en la elaboración del costo. Así también se recomienda no utilizar la expresión “otros” que de por si no explica nada y evita el detalle solicitado generando incertidumbre.
Asimismo resalta que el incremento de arbitrios no implica que la ordenanza sea inconstitucional, pues dicho incremento será constitucional siempre que esté debidamente justificado.
Finalmente respecto a la “capacitación e información a la población para mejorar en el servicio y preservación ambiental y ecológico del distrito” a mi parecer si debería permitirse como costo del servicio ya que influye directamente en la forma como se recolecta y gestiona los residuos sólidos, sin embargo el TC se ha pronunciado indicando que es obvio que este concepto no corresponde al financiamiento del servicio.
C. SENTENCIA 6-2007-PI/TC
ü En el presente caso se aprecia de los informes técnicos adjuntos a las ordenanzas cuestionadas que los salarios que se pretende sufragar con el arbitrio son precisamente los del personal encargado de llevar a cabo dicha labor. No se está pues frente a un gasto indirecto como sería la dieta de los regidores, por ejemplo, sino un factor que determina la calidad y posibilidad de brindar el servicio. En tal sentido, el TC no aprecia que se pretenda hacer pasar como gasto indirecto uno directamente relacionado con la prestación de los servicios públicos brindados por la Municipalidad.
ü La esencialidad del servicio municipal, en el caso de los arbitrios de limpieza pública, ornato y seguridad ciudadana, hace que su exigencia trascienda al beneficio directo y/o concretizado (individualización). Efectivamente, en los servicios esenciales de carácter municipal, al confluir tanto la utilidad singular como la colectiva, no siempre podrá apelarse a un beneficio directo, sino más bien a un indirecto cuando prioritariamente sea la comunidad la beneficiaria directa.
Quedan claras, entonces, las dificultades técnicas existente para la concreción del beneficio individual en todos los casos, siendo más propio admitir que tal beneficio individual pueda verificar tanto de manera directa como indirecta.
De esta forma las municipalidades gozan de una amplia gama de posibilidades para poder determinar la forma de distribución del costo de los arbitrios, libertad que no debe ser utilizada como excusa para que los arbitrios sean desnaturalizados. Esto último se pone de manifiesto cuando afecta principios constitucionales o derechos fundamentales, materializándose de esta manera una intromisión desproporcionada por parte de la regulación infra constitucional.
ü En relación a la implementación de parques y jardines, en este punto de la demanda se cuestiona básicamente el costo del servicio de parques y jardines, que comprende los servicios de implementación, recuperación, mantenimiento y mejoras de estos. De acuerdo con los demandantes al implementar un área verde se estaría cobrando por un servicio que aún no lo es, siendo en realidad un espacio en el que no hay mayor vegetación o que no puede reconocerse como parque.
La Municipalidad gozaría de un margen de tiempo para implementar mayores áreas verdes, ya que ello redundaría en un beneficio para mayor cantidad de vecinos, que el tiempo no debe considerarse ilimitado y tendría que verificarse en un proceso que permita observar los aspectos fácticos a partir de los cuales se manifiestan tales actos desproporcionados.
ü Al plantearse en la demanda problemas sobre la adecuada prestación del servicio de Serenazgo, es claro no que puede ser apreciado al interior del proceso constitucional.
En esta sentencia el TC menciona un elemento importante, indicando que el beneficio indirecto trasciende al beneficio directo (que es posible individualizar) y reconoce que hay un beneficio indirecto cuando la comunidad es la beneficiada, en lo que hay que recordar las palabras de Vicente O. Díaz, quien, como señalamos en el capítulo II sobre las Tasas, afirma que en caso que sean indivisibles los servicios públicos existe una evidente y efectiva divisibilidad en la particularización del hecho imponible, sin la cual sería imposible establecer la tasa, requisito que será indispensable para cobrar el arbitrio. De otro lado el TC afirma que es mas propio admitir que tal beneficio individual pueda verificarse tanto de manera directa como indirecta. A mi parecer, verificar el beneficio indirecto es altamente difícil, lo que lo hace incobrable, motivo por el que se debe identificar el hecho imponible y medir el beneficio individual para establecer el cobro; de otro lado, por el momento no se ha mostrado que sea posible medir y cuantificar en dinero ese beneficio indirecto, sea este individual o comunitario, que de serlo debería ser asumiendo como parte del cumplimiento del deber de solidaridad a favor de la comunidad.
De la implementación de un servicio municipal, bajo el título “cobro de arbitrios por la implementación de parques y jardines” se hace referencia a la implementación de un área verde, para lo que “la Municipalidad gozaría de un margen razonable de tiempo para implementar mayores áreas verdes, ya que ello redundaría en un beneficio para la mayor cantidad de vecinos del distrito.”[2]
El hecho imponible de la obligación tributaria de los arbitrios municipales corresponde a la prestación, implementación y/o mantenimiento de los servicios públicos de Limpieza Pública, Parques y Jardines y Serenazgo, prestados de manera efectiva o potencial, incluyendo dentro del hecho imponible la implementación de los servicios a arbitrar[3].
La implementación para el caso de parques y jardines comprende el sembrado de césped, plantas y árboles[4].
En mi opinión sería correcto precisar que la implementación es diferente a la inversión, entendiendo en todo caso que una vez existente el parque es necesario renovar periódicamente el césped y plantas por lo que deben ser incluidas en el costo. Sin embargo, si se trata de una inversión hecha por única vez, esta tendría que estar claramente diferenciada del costo de los servicios y su naturaleza no sería la de un arbitrio, por el contrario estaremos ante una contribución.
Finalmente respecto a la adecuada prestación del servicios el TC manifiesta que no se puede apreciar dicho hecho al interior del proceso constitucional, sin embargo es necesario que una entidad se encargue que hacer seguimiento a la adecuada prestación de los servicios públicos, al respecto en el Capítulo IV propondremos que sea INDECOPI la autoridad a cargo de esta labor.
D. STC 3-2009-AI/TC
ü De la revisión de la estructura de costos el TC observa que no ha existido un trabajo dotado de características que revistan tecnicidad y profesionalidad para su elaboración incluyéndose conceptos como “suministros indirectos”, “otros costos indirectos”, “otros gastos operativos”, que no guardan la menor relación con los lineamientos establecidos por este órgano constitucional.
ü Otra cosa que puede observarse en el Informe Técnico de la Ordenanza 019-2007-MDLP y que prácticamente se constituye como el único referente en materia de explicación de costos y cobros en esta entidad, es que no se establece diferencias sustanciales entre los costos directos, indirectos y fijos, lo que redunda en la falta de criterios emitidos con responsabilidad para la emisión de estos informes.
ü En cuanto a las horas invertidas en el personal, cabe destacar que esto debe reflejar la cantidad de tiempo que el personal dedica al desarrollo de la prestación del servicio de arbitrios municipales. Es decir que se debe diferencias del personal que interviene en la prestación del servicio y del personal que realiza labores administrativas relacionadas a la prestación del servicio. Esto significa que si la prestación del servicio se produce de manera parcial, la remuneración será costeada en proporción al tiempo que se dedican a estas labores, lo que debe estar precisado en la propia norma.
ü Es importante resaltar la RTF 3264-2-2007, que señala que para presentar los costos se debe poder identificar los conceptos que cada uno comprende, no debiendo usarse términos que no se expliquen por sí mismos o que se presten a ambigüedad.
En el presente caso se aprecia de los costos directos la existencia de partidas denominadas “otros costos y gastos variables”, etc., que no permiten identificar su real contenido.
En este caso el TC indica que es importante el compromiso profesional, técnico y responsable en la elaboración del informe técnico. Señala también que es necesario apreciar en el informe las diferencias entre costos directos, indirectos y fijos. Así también se debe señalar el porcentaje de dedicación de cada rubro cuando este sea parcial en el mantenimiento del servicio.
[1] STC 20-2006-PI/TC, fj. 27
[2] STC 6-2007-PI/TC, fj. 16
[3] Municipalidad Metropolitana de Lima, Ordenanza N° 318-MM del 31/12/2009 – Régimen de los arbitrios de limpieza pública, parques y jardines y serenazgo del ejercicio 2010 – ratificada por Acuerdo de Consejo N° 543, Art. 2°
[4] Contraloría General de la República, Informe N° 002-2006-CG/EI
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