El TC citando la STC N.° 0015-2005-PI/TC señala que es claro que los gobiernos locales gozan de una autonomía reconocida por la propia Norma Fundamental; sin embargo su ejercicio no debe poner en cuestión la unidad del Estado.
Así también, la autonomía de los gobiernos locales no es ilimitada, sino que, por el contrario, debe ser ejercida respetando los parámetros establecidos por otros niveles de gobierno, como el regional y el nacional.
En ese contexto, en la sentencia citada (FJ 10) se afirmó que “[l]os gobiernos locales deben tener en cuenta, en el desarrollo de sus actividades, además de la Constitución, normas como la Ley N.° 27972, Orgánica de Municipalidades, que en el artículo VIII de su Título Preliminar dispone que “[l]os gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitución Política del Perú, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Público. (...) Las competencias y funciones específicas municipales se cumplen en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo”.
La STC N° 13-2003-AI/TC (FJ 10) hace referencia a que “la capacidad para regirse mediante normas y actos de gobierno se extiende a aquellas competencias que constitucionalmente les hayan sido atribuidas. Sin embargo, ello no quiere decir que cada una de estas pueda ejercerse, siempre y en todos los casos, con idéntica intensidad. Es constitucionalmente lícito modularlas en función del tipo de interés respectivo. La Constitución garantiza a los gobiernos locales una autonomía plena para aquellas competencias que se encuentran directamente relacionadas con la satisfacción de intereses locales. Pero no podrá ser de igual magnitud respecto de aquellas que los excedan, como los intereses supralocales, donde esa autonomía tiene necesariamente que graduarse en intensidad, debido a que de esas competencias pueden también, según las circunstancias, coparticipar otros órganos estatales”.
En este expediente el tribunal recuerda la sentencia recaída en el Expediente N.° 0012-1996-I/TC, donde ha precisado el carácter restringido del concepto de autonomía de los órganos creados por la Constitución , estableciendo que: “(...) la autonomía es la capacidad de autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sin dejar de pertenecer a una estructura general de la cual en todo momento se forma parte, y que está representada no sólo por el Estado sino por el ordenamiento jurídico que rige a éste”. En ese sentido, debe entenderse que dicha autonomía debe ser ejercida dentro del marco constitucional y legal.
El Tribunal menciona también la STC N° 010-2001-AI/TC, donde precisó que la autonomía municipal constituye, en esencia, una garantía institucional que, por su propia naturaleza, impide que el legislador pueda desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla, protegiendo a la institución edil de los excesos que pudieran cometerse en el ejercicio de la función legislativa, y su objeto es asegurar que, en su tratamiento jurídico, sus rasgos básicos o su identidad no sean trastocados de forma tal que la conviertan en impracticable o irreconocible. En buena cuenta, la autonomía municipal supone la capacidad de auto desenvolvimiento en lo administrativo, político y económico de las municipalidades, sean éstas provinciales o distritales.
En efecto, el artículo II del Título Preliminar de la Ley N° 27972, Orgánica de Municipalidades, señala que la autonomía que la Constitución Política del Perú consagra en favor de las municipalidades, radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico.
Por ello, la autonomía que la Constitución garantiza a las Municipalidades debe ser ejercida por éstas en función del interés de los vecinos, toda vez que las municipalidades son reconocidas como instituciones representativas de los vecinos de una determinada localidad, y están llamadas a promover la adecuada prestación de los servicios públicos locales, fomentar el bienestar de los vecinos y el desarrollo integral y armónico de sus circunscripciones.
Autonomía & Soberanía
En esta sentencia se menciona al Tribunal Constitucional español, quien ha manifestado que la autonomía "(...) hace referencia a un poder limitado. Autonomía no es soberanía, y dado que cada organización dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido". (STC 4/1981, FJ N.° 8).
El Tribunal peruano precisa que el término autonomía difiere del de soberanía, que tiene un alcance mayor, y que se constituye como un atributo exclusivo del Estado. El concepto de autonomía es más bien restringido, puesto que está limitado a ciertos ámbitos competenciales.
Autonomía & Autarquía
En Tribunal afirma que dicha garantía permite a los gobiernos locales desenvolverse con plena libertad en los ámbitos político, económico y administrativo; es decir, se garantiza que los gobiernos locales, en los asuntos que constitucionalmente les atañen, puedan desarrollar las potestades necesarias que garanticen su autogobierno.
Sin embargo, no debe confundirse autonomía con autarquía, pues desde el mismo momento en que el ordenamiento constitucional lo establece, su desarrollo debe realizarse respetando a ese ordenamiento jurídico. Ello permite concluir que la autonomía no supone una autarquía funcional, o que alguna de sus competencias pueda desvincularse total o parcialmente del sistema político, o del propio orden jurídico en el que se encuentra comprendido todo gobierno municipal.
Exp. 007-2002-AI/TC[3]
Tal como lo aprecia el Tribunal Constitucional la autonomía no quiere decir que siempre se pueda desarrollar con idéntica intensidad por lo que se ha de considerar constitucionalmente lícito modularlas en función del tipo de interés que con su ejercicio se persigue.
De manera que si los bienes culturales inmuebles forman parte del Patrimonio Cultural de la Nación , y su protección corresponde al Estado, entonces el ejercicio de la competencia de planificar el desarrollo urbano y, en concreto, la que tiene que ver con el urbanismo, tratándose de bienes culturales inmuebles, debe realizarse con arreglo a las condiciones y límites que sobre el particular haya establecido el legislador nacional.
Todo ello significa que es el Estado, quien protege dichos bienes culturales, competencia asignada, según la misma Constitución, tales bienes constituyen patrimonio cultural de la Nación y para todo bien considerado como Patrimonio Cultural de la Nación , su protección es un asunto que trasciende la circunscripción territorial dentro de la cual las municipalidades ejercen sus competencias.
En ese sentido, el Tribunal no considera que sea inconstitucional la expedición de una ley, general y abstracta, orientada a asignar competencias a un órgano estatal, como el Instituto Nacional de Cultura para que ella expida autorización en casos de obra pública o privada, nueva, remodelación, ampliación, modificación, reparación, refacción, acondicionamiento, puesta en valor, cercado, demolición o cualquier otra que se relacione con todo bien cultural inmueble.
Lo anterior no quiere decir que el legislador nacional, bajo el pretexto de proteger el patrimonio cultural, pueda afectar la capacidad de los gobiernos locales en materia de planificación del desarrollo urbano y, en concreto, en lo concerniente al urbanismo, lo que se quiere decir es que entre el gobierno central, a través del Instituto Nacional de Cultura, y los gobiernos locales, existe una competencia compartida en la preservación y protección del patrimonio cultural inmueble, como, por lo demás, se ha establecido en el actual inciso 12) del artículo 82° de la Ley N.° 27972, Orgánica de Municipalidades.
Exp. N° 0031-2005-PI/TC[4] - El principio de lealtad
El Tribunal Constitucional menciona el principio de lealtad que implica que el carácter descentralizado del Estado peruano no es incompatible con la configuración de Estado unitario, toda vez que si bien ella supone el establecimiento de órganos de poder territorialmente delimitados, a los cuales se les dota de autonomía política, económica y administrativa, su ejercicio debe realizarse dentro del marco constitucional y legal que regula el reparto competencial de los Gobiernos Regionales y Municipales.
En consecuencia, de este principio se derivan, a su vez, deberes concretos tanto para el Gobierno Nacional así como para los Gobiernos Regionales. Así, el Gobierno Nacional debe observar el principio de lealtad regional, lo que implica su cooperación y colaboración con los Gobiernos Regionales. Del mismo modo, los Gobiernos Regionales deben cumplir el principio de lealtad nacional, en la medida en que no pueden afectar, a través de sus actos normativos, fines estatales; por ello no pueden dictar normas que se encuentren en contradicción con los intereses nacionales que se derivan de la Constitución.
La Defensoría, en el Informe N° 133 comenta sobre el principio de lealtad que este se encuentra implícitamente reconocido en los artículo 189°, 191° y 192° de la Constitución Política y se orienta a asegurar que el proceso de descentralización no genere desintegración o enfrentamiento entre los Gobiernos Regionales y Locales. Se trata entonces de un principio que afirma el carácter unitario del Estado e incide en los niveles de gobierno para que no confundan la autonomía que les ha sido reconocida constitucionalmente con la autarquía o soberanía interna.
[1] Exp. 00008-2007-AI/TC, del 06 de setiembre de 2007, sobre acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad Provincial de Castilla y la Municipalidad Provincial de Huaraz contra el artículo 2º de la Ley N.º 28870, expedida por el Congreso de la República, que regula la composición del Directorio de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento Municipales.
[2] Exp. 0010-2003-AI/TC, sobre acción de inconstitucionalidad interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Santa contra el artículo 30° de la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre N.° 27181, que establece la contratación de pólizas de seguros obligatorios de accidentes de tránsito (SOAT) para todo vehículo automotor que circule en el territorio de la República , la que es declarada infundada toda vez que la Constitución no ha reservado en favor de las Municipalidades la facultad de establecer un sistema de responsabilidad civil por accidentes de tránsito, siendo ello una tarea del propio Estado, por cuanto la defensa de la persona humana es el fin supremo de todo ordenamiento jurídico.
[3] En el Exp. 007-2002-AI/TC la Municipalidad de Lima Metropolitana interpone una acción de inconstitucionalidad en contra la Ley N.° 27580, que dispone medidas de protección que debe aplicar el Instituto Nacional de Cultura para la ejecución de obras en bienes culturales inmuebles.
La demandante sostiene que la Ley N.° 27580 vulnera la autonomía municipal porque otorga al Instituto Nacional de Cultura una atribución que corresponde a las municipalidades, desconociendo las facultades que posee para la calificación de proyectos relacionados con bienes culturales; y porque dificulta el funcionamiento de la Comisión Técnica Especial de Licencias de Construcción, que estaba compuesta por un funcionario del INC.
[4] Exp. 0031-2005-PI/TC del 20/03/2007, sobre Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente de la República contra la Ordenanza Regional N.° 009-2005-CR/GOB.REG.TACNA, que establece la libre comercialización de ropa y calzado usados.
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