La Defensoría del Pueblo en octubre del 2006 emitió el Informe Defensorial N° 106 “Informe sobre proceso de ratificación de ordenanzas que aprueban arbitrios municipales en Lima y Callao” en cumplimiento de su labor, en razón de lo dispuesto por el Art. 162º de la Constitución y al Art. 1º de la Ley Nº 26520, Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo y ante el exhorto del TC del Exp. N° 53-2004-AI/TC, para que, de acuerdo a sus funciones constitucionales, aplique el seguimiento y supervise el cumplimiento de los dispuesto en sus sentencias. En dicho informe señala los siguientes problemas detectados:
A. EN LOS RUBROS DE GASTO QUE INTEGRAN LA ESTRUCTURA DE COSTO
ü Pese a los avances que, en términos generales, han registrado, se han advertido algunas deficiencias en lo referente a los rubros de gasto que integran las estructuras de costos de los servicios municipales. Así, por ejemplo, se han registrado rubros que no precisan montos, como, por ejemplo, ocurre con los arbitrios de la Municipalidad Distrital de la Molina (O. Nº 118).
ü De otro lado, han registrado casos en los que no se ha diferenciado el costo entre el servicio de recojo de desechos y barrido de calles. Ello ocurre, por ejemplo, con la Municipalidad Distrital de Los Olivos (O. Nº 221 y Nº 223). Si bien ambos servicios se incluyen dentro del arbitrio correspondiente al de Limpieza Pública, se trata de dos servicios distintos, cada cual con requerimientos propios para su prestación en beneficio del contribuyente.
ü Han detectado que algunas municipalidades han incluido en sus estructuras de costos conceptos o rubros de gastos excesivamente indeterminados, lo cual no permite identificar las actividades o procedimientos que involucran. Así, por ejemplo, el concepto “Otros” u “Otros costos y gastos variables” es utilizado por las municipalidades distritales de Santa Anita (Nos. Nº 21 y Nº 33) y Bellavista (O. Nº 26). Del mismo modo son utilizados conceptos como “Servicios de terceros”, por la misma Municipalidad Distrital de Santa Anita (O. Nº 21) y por la de San Luis (Nos. Nº 33 y Nº 35). O también el concepto “Mano de obra indirecta”, por las Municipalidades Distritales de San Luis (O. Nº 33) y de Lurigancho-Chosica (Serenazgo – O. Nº 72), sin ninguna referencia a las actividades que desarrollaría este personal. Lo mismo ocurre con los conceptos “Suministros indirectos”, “Mano de obra indirecta”, “Otros costos indirectos” u “Otros gastos operativos” que utiliza la Municipalidad Distrital de La Perla (O. Nº 20).
ü Adicionalmente se han detectado rubros de gastos que no corresponden, por su naturaleza, al tipo de costo asignado. Así, por ejemplo, el concepto “Refrigerios” ha sido incorporado por la Municipalidad Distrital de San Luis (O. Nº 33) dentro del rubro de “costos directos”. En opinión de la Defensoría de Pueblo, los refrigerios deben solventarse con la remuneración de los trabajadores, vale decir, deben ser comprendidos en el rubro de “Mano de obra”. En todo caso, si el municipio ofrece refrigerios a sus trabajadores, con prescindencia del régimen de contratación, es de suponer que éstos deban figurar en el rubro de “costos indirectos”; ya que el refrigerio no es un concepto que se vincule de manera directa con la realización de las actividades desarrolladas para la prestación del servicio municipal.
ü Asimismo se ha podido observar que distintas entidades ediles han consignado en sus informes técnicos rubros de gastos semejantes para distintos tipos de costos, sin realizar mayor explicación sobre la diferencia entre conceptos o las distintas actividades que estarían comprendidas por éstos. Por ejemplo, la Municipalidad Distrital de La Molina (O. Nº 118) ha incluido en su estructura de costos por el servicio de Parques y Jardines, para el 2004, un rubro para “Personal Nombrado” y otro para “Personal Contratado”, ambos dentro de los “Costos Directos”. Adicionalmente, ha incluido el rubro “Servicios de terceros” dentro de la categoría “Otros costos y gastos variables”; y, el rubro “Mano de obra indirecta” dentro de la categoría “Costos indirectos y gastos administrativos”. La observación se plantea por la falta de detalle para explicar las diferencias entre estos rubros de gastos, considerando que cada uno representa una parte significativa dentro de sus categorías de costos.
ü Por su parte, la Municipalidad Distrital de San Juan de Lurigancho (O. Nº 80- Estructura de costos de recojo de residuos sólidos para el 2006), ha incluido un rubro denominado “Servicios de terceros” para la recolección de residuos sólidos, la disposición final de los mismos y del desmonte. Sin embargo, ha contemplado entre sus “Costos directos” el costo por el rubro “Mano de obra” (personal nombrado y contratado) y el costo por la “Depreciación de maquinaria y equipos”. En este sentido, es claro que si el servicio se ha tercerizado no tiene objeto que se haya incorporado el costo por estos dos últimos conceptos.
ü En el caso de todos estos ejemplos resulta evidente que la falta de información o detalle explicativo sobre los conceptos que integran las estructuras de costos es la razón que impide al contribuyente diligente formarse un juicio certero sobre los costos reales que involucran los servicios municipales. Por ello es indispensable que las municipalidades dispongan la publicidad continua de sus estructuras de costos y brinden todas las facilidades para el acceso a aquella información que, por diversas razones, no se ha podido incluir en la versión publicada en el diario oficial.
B. EN LA DIFERENCIACIÓN Y PROPORCIÓN ENTRE COSTOS DIRECTOS, INDIRECTOS Y FIJOS
ü Han detectado que algunas municipalidades no han establecido diferencias entre costos directos, indirectos y fijos. Entre ellas se encuentra la Municipalidad Distrital de La Punta (O. Nº 19), que no ha hecho mención alguna a los distintos tipos de costos, no obstante haber detallado los conceptos que integran la estructura de costos.
ü Asimismo, no se ha cumplido con la proporción que debe existir entre los costos directos y costos indirectos. Como se ha referido, de acuerdo a la Directiva N° 001-006-00000006, publicada el 2 de octubre del 2005, el SAT señaló en el acápite 4.2.3, denominado “Informe Técnico Estructura de Costos”, que los costos indirectos previstos para cada uno de los períodos no prescritos no deben superar en ningún caso el límite de 10% de los costos totales involucrados en la prestación de cada uno de los arbitrios.
ü Pese a ello, han verificado, a partir de la información que fluye de las estructuras publicadas, que algunas municipalidades han superado dicho límite como, por ejemplo, la Municipalidad Distrital de Miraflores (O. Nº 211). No obstante, es preciso señalar que dicha entidad edil subvenciona una parte de los costos, al igual que la Municipalidad Distrital de La Victoria (O. Nº 68), que entre los costos indirectos y fijos de sus servicios supera el porcentaje de 10%, aunque la Municipalidad subvenciona la totalidad de los costos fijos de sus servicios.
ü En el mismo sentido, los porcentajes registrados en el rubro “Costos fijos” son elevados. A manera de ejemplo: la Municipalidad Distrital de San Luis (O. Nº 033) señala cifras que representan entre el 50% y 60% del costo total del servicio; en el caso de la Municipalidad Distrital de Bellavista (O. Nº 26), los costos fijos llegan a representar para el servicio de Serenazgo el 33.88% de su costo total en el ejercicio 2006.
ü Si bien es cierto que las municipalidades distritales que integran la provincia constitucional del Callao no están sujetas a la Directiva N° 001-006-00000006 de la Municipalidad Metropolitana de Lima, es claro que, si se atiende a un criterio de razonabilidad, los costos directos deben representar siempre la mayor parte del universo de los costos totales.
C. EN EL EXCESO DE LOS COSTOS DETERMINADOS
ü La Defensoría señala, a este respecto, que algunos informes técnicos han revelado que diversas municipalidades habrían recaudado más de lo necesario para brindar servicios públicos. En este sentido, cabe indicar que algunos gobiernos locales no obtuvieron la ratificación de sus ordenanzas debido a que los costos en los que incurrieron por brindar diversos servicios ya habían sido cubiertos con los ingresos recaudados por la entidad edil.
ü Así, por ejemplo, no se ratificaron los arbitrios de Limpieza Pública correspondientes a los ejercicios 2002 al 2004 de la Municipalidad Distrital de Miraflores (O. Nº 211); ni tampoco fueron ratificados los arbitrios de la Municipalidad Distrital de Santa María del Mar, correspondientes a los ejercicios 2002 al 2005 por considerarse que los costos en los que se incurrió por dichos servicios durante los períodos indicados ya habían sido cubiertos en la actualidad.
ü La pretensión de ratificación de estas ordenanzas no hace sino evidenciar la necesidad de sincerar los costos por los servicios municipales brindados. Lo que queda de manifiesto –por lo menos con los casos ejemplificados– es que dichos costos excedieron a los arbitrios acotados a los contribuyentes en pasados ejercicios fiscales.
D. OTROS ASPECTOS RELEVANTES
ü En la determinación del costo de las horas invertidas por el personal (contratado o nombrado) que se dedica parcialmente a las actividades necesarias para la prestación de los servicios municipales brindados, en opinión de la Defensoría del Pueblo, la determinación de costos debe reflejar en su estructura la “cantidad de tiempo” que el personal (contratado o nombrado) dedica en el desarrollo de las actividades necesarias para la prestación de los servicios municipales. Esto se condice con lo regulado en su momento por el desactivado Instituto Nacional de Planificación y por la propuesta de regulación del Proyecto de Reglamento de la Presidencia del Consejo de Ministros para la determinación de costos y derechos en los procedimientos y servicios administrativos y para el acogimiento al régimen de excepción previsto en el Art. 45.1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.
Esta “cantidad de tiempo” se entiende costeada en el rubro de gasto “remuneración de personal”, lo cual se hace evidente cuando se trata de personal que interviene directa y exclusivamente en la prestación del servicio (costos directos). Por ejemplo, trabajadores de limpieza pública que están íntegramente dedicados a esta labor. No obstante, las municipalidades incluyen en sus estructuras como costo indirecto al personal que realiza labores administrativas. Esto es precisamente lo que se convierte en objeto de observación.
En principio, es válido y razonable incluir como costo indirecto las remuneraciones del personal que realiza labores administrativas que, si bien no se vinculan de manera directa con la prestación del servicio, sí realizan labores que resultan necesarias para garantizar a éste.
El criterio razonable, entonces, debe ser aquel que busque reflejar en el costo de la remuneración el valor del tiempo efectivo que un servidor o funcionario municipal dedica a las labores vinculadas de manera indirecta con la prestación de los servicios municipales. De tal forma, debe resultar admisible que la remuneración de un servidor público dedicado a labores administrativas –a tiempo completo, destinadas a brindar el servicio– sea costeada íntegramente con los arbitrios municipales. Asimismo, si la prestación del servicio se produce en forma parcial, parece razonable que su remuneración sea costeada por los arbitrios en proporción al tiempo promedio mensual que dedica a labores administrativas vinculadas a la prestación o mantenimiento de los servicios municipales.
Así, por ejemplo, habría procedido la Municipalidad Distrital de El Agustino (O. Nº 268 y Nº 271) al considerar en el rubro de “costos indirectos” una parte de la remuneración del Gerente, Sub Gerente de área y Secretaria en los arbitrios de Limpieza Pública, Parques y Jardines y Serenazgo, puesto que ellos no se dedican a tiempo exclusivo a dichas labores. Asumimos que el costo de la remuneración de cada uno de estos funcionarios y servidores es proporcional al tiempo empleado por cada uno en el respectivo servicio prestado, aunque la ordenanza no precise en qué proporción.
Comentario aparte merece también la Municipalidad Distrital de San Luis (O. Nº 33), que ha señalado dentro de sus costos indirectos el rubro “costos de mano de obra indirecta”, en el que ha incluido las remuneraciones otorgadas al personal administrativo, Gerente, Jefe, Secretaría, entre otros. Sin embargo, no se señala, como en el caso anterior, si las remuneraciones han sido costeadas parcialmente o en su integridad por los costos indirectos.
En todo caso, éste, como otros aspectos reseñados en el informe, podrán ser materia de una supervisión posterior por parte de los organismos de control competentes: la Contraloría General de la República y el Tribunal Fiscal, eventualmente.
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