1. FUNCIÓN DE FINANCIACIÓN DEL ESTADO
Del concepto de tributo se desprende esta función, considerada como la principal y la más evidente, siendo que el dinero recaudado será utilizado por el Estado para lograr cumplir con sus deberes tales como defender la soberanía nacional, garantizar la plena vigencia de los derechos humanos, proteger la población de amenazas contra su seguridad y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación; así como, establecer y ejecutar la política de fronteras y promover la integración, particularmente latinoamericana, así como el desarrollo y la cohesión de las zonas fronterizas, en concordancia con la política exterior[1].
Para Tipke “el Estado Social[2] no solo busca amparar a los necesitados, sino conseguir una cierta igualdad en hechos más allá de la pura igualdad en el derecho, ante todo busca mayor igualdad de oportunidades y el mantenimiento de la paz social, pretende ser algo más que un Estado de mínimos que sólo proteja la igualdad, para lo que necesita mucho dinero aunque no incurra en unos gastos excesivos”[3].
Este estado social busca alcanzar el bienestar general o bien común que “es, el conjunto de condiciones de la vida social que hacen posible a las asociaciones y a cada uno de sus miembros el logro más pleno y más fácil de la propia perfección”… “Es pues, necesario que se facilite al hombre todo lo que éste necesita para vivir una vida verdaderamente humana, como son el alimento, el vestido, la vivienda, el derecho a la libre elección del estado y a fundar una familia, a la educación, al trabajo, a la buena fama, al respeto, a una adecuada información, a obrar de acuerdo con la norma recta de su conciencia, a la protección de la vida privada y a la justa libertad también en materia religiosa… El orden social, pues, y su progresivo desarrollo deben en todo momento subordinarse al bien de la persona, ya que el orden real debe someterse al orden personal, y no al contrario.” [4]
Cabe precisar que esta función también es conocida como función recaudadora o de recaudación[5], nombre que considero impreciso, dado que esta denominación de “recaudación” hace referencia a una actividad de cobrar o percibir dinero[6], y no a una función del tributo.
2. FUNCIÓN DE LUCHA CONTRA LA EVASIÓN TRIBUTARIA
En el caso del Régimen de Percepciones como medio para asegurar el pago del IGV, cuya recaudación se encontraba en peligro debido a las altas tasas de evasión fiscal, el TC apelando a los artículos 3° y 43° de la Constitución Política del Perú que presenta las características básicas del Estado Social y Democrático de Derecho (respeto a los principios y derechos básicos de un estado de Derecho tales como la libertad, la seguridad, la propiedad y la igualdad ante la ley) concluye que si bien la función principal del tributo es la de recaudar para financiar necesidades sociales, en circunstancias excepcionales y justificadas para el logro de otras finalidades constitucionales del Estado, es aceptable que esta figura jurídica sea utilizada con un fin extra fiscal o ajeno a la mera recaudación, en este caso la función extra fiscal de lucha contra la evasión tributaria[7].
En mi opinión, en el caso expuesto sobre percepciones del Impuesto General a las Ventas, la finalidad del tributo (Impuesto General a las Ventas) sigue siendo la de financiar al estado en sus gastos y la “percepción” del mismo es un mecanismo legal para evitar la evasión fiscal; sin embargo, dicha “percepción” no es en sí mima un tributo, por lo tanto no se puede afirmar que la finalidad del tributo sea la de luchar contra la evasión tributaria.
De otro lado si es un rol del Estado adoptar las medidas orientadas a brindar oportunidades de superación a los sectores que sufren cualquier desigualdad[8] y el tributo está en la posibilidad de cumplir con dicha función[9].
Landa afirma que “los tributos cumplen una función constitucional que está vinculada a valores superiores de justicia y de solidaridad, en tanto que, al imponer la obligación tributaria a las personas en función de su capacidad contributiva, permite una redistribución, si bien no directamente pecuniaria, permite al Estado realizar determinadas obras o prestar determinados servicios elementales destinados a los sectores menos favorecidos de la sociedad”[10].
Conforme lo señala el mismo TC, en la lucha contra la evasión fiscal hay un valor más elevado que es la propia búsqueda de la igualdad que justifica la intervención del valor tributo, por lo que al establecer un tributo es posible que se tenga como finalidad, idea previa a su existencia, la de buscar la igualdad y la justicia redistributiva[11]. En tal sentido la lucha contra la evasión fiscal no es un fin del tributo, pero si puede ser un fin la búsqueda de la igualdad y la justicia redistributiva.
3. FUNCIÓN DE POLÍTICA FISCAL
Para Morón “la política fiscal representa el equilibrio político de un determinado modelo económico. Un Gobierno puede optar por favorecer más a un sector que a otro, tanto del lado impositivo como del lado del gasto público”[12].
Arias Minaya explica que desde el punto de vista macroeconómico, la política fiscal debe cumplir un rol de estabilización, vale decir, la política fiscal debe procurar ser expansiva en períodos de contracción del ciclo y debe procurar ser contractiva en períodos de expansión del mismo. Durante la reciente crisis financiera mundial, nuestro país pudo enfrentar con relativo éxito la recesión mundial porque se pudo aplicar una política fiscal expansiva financiada con los ahorros de los superávits fiscales generados en el período de bonanza. El mismo autor agrega que el rol de la política fiscal no es solo el de la estabilización, también tiene la importante función de promover la equidad. Para ello, tiene dos instrumentos: los impuestos y el gasto público. La tributación debe permitir recaudar lo necesario para financiar el gasto público, y, además, debe contribuir a mejorar la distribución del ingreso. Por otro lado, el gasto público debe orientarse a generar las condiciones para el crecimiento, a través de la inversión en infraestructura, pero, al mismo tiempo, brindar servicios a los más necesitados[13].
No está demás señalar algunos de los principios que, según Elmer Cuba deben guiar a la política tributaria, aunque este autor apela a minimizar la influencia de la política fiscal, señalando incluso que el único fin de la política tributaria es el de recaudar y no el de promover a ciertos sectores económicos, por lo que la política fiscal no debe exceder al primordial objeto del tributo que es sustentar el gasto público, teniendo presente que el uso abusivo de la Política Fiscal puede traer distorsiones perjudiciales en el mercado y la distribución de riquezas; aun así no es posible negar que los tributos influyen en la economía del país y es mejor conocer y controlar esta influencia a negar su existencia. Así según este autor los principios rectores en política tributaria son los siguientes: (1) El sistema tributario debe ser eficiente y equitativo. (2) La eficiencia está asociada a un sistema neutral, de tasas bajas y de bases amplias. (3) Las exoneraciones deben ser mínimas. (4) La equidad implica gravar igual a los contribuyentes con la misma capacidad contributiva y gravar más a los contribuyentes con mayor capacidad contributiva. (5) Al recaudar impuestos debe hacerse con el mínimo de distorsiones al mercado. (6) La política tributaria no debe ser utilizada como instrumento para promover algún sector económico, porque genera distorsiones en el mercado y no es una herramienta eficaz para generar crecimiento. (7) De la misma manera, la política tributaria no debe distinguir entre tipos de productores[14].
En consecuencia, podemos afirmar que el uso del tributo como instrumento de política fiscal puede ser un importante elemento que incentiva el crecimiento económico en caso sea utilizado correctamente, por el contrario su uso incorrecto puede influir negativamente en la competitividad de las empresas y en la asignación de recursos.
4. OTRAS FUNCIONES DE LOS TRIBUTOS
El tributo también influye con su sola existencia en aspectos de la vida de los ciudadanos de un país lo que convierte a los tributos en un instrumento poderoso de política pública mediante el cual los gobiernos expresan sus ideologías económicas, sociales, políticas e incluso morales.
García Belsunce, señala que “en las finanzas públicas modernas se ha admitido que la imposición, además del fin fiscal, que es el de allegar recursos monetarios al Estado para sufragar los gastos públicos a efecto de atender al interés general, tiene también fines extra fiscales, de índole política, económica y social”[15].
Respecto de las finalidades de la tributación, se considera la finalidad originaria, que es la financiación del Estado; la finalidad política, que es el establecimiento del eslabón entre gobernante y gobernados; la finalidad económica que implica actuar en las funciones asignativa y estabilizadora de gobierno, pues la tributación es uno de los instrumentos económicos que los gobiernos tienen para ejercer su política pública e influir en la asignación de recursos; y la finalidad social, que es la función redistributiva del gobierno. Finalmente para ilustrar la extensión de los efectos de imponer un tributo tenemos como ejemplo anecdótico que un Califa para extender el imperio islámico no obligó a sus súbditos a ser musulmanes, sino que utilizó la tributación, por el que los seguidores del Islam pagaban impuestos más bajos y en consecuencia millones se volvieron verdaderos súbditos[16].
Tipke afirma que “en todo el mundo se utilizan los impuestos como instrumento orientador de conductas, denominados también impuesto con fines sociales o impuestos no fiscales, por ejemplo existen impuestos con un fin primordial de ordenamiento, como sucede con el impuesto selectivo al consumo sobre el alcohol o el tabaco o los impuestos ambientales o sobre los perros. Aunque también tienen un fin fiscal accesorio tales preceptos especiales persiguen, ante todo, fines de política financiera, de política económica, de política social, de política de construcción de viviendas, de política cultural, de política de transporte, de política sanitaria o de política ambiental”. Para este autor la justicia tributaria tiene mayor peso que la bonificación cuando esta solo beneficia a determinados grupos, si el legislador establece beneficios fiscales que no se basan en razones de interés general está actuando de un modo inmoral, puesto que los contribuyentes no beneficiados tienen que pagar mayores impuestos para compensar la menor recaudación derivada del beneficio fiscal; sin embargo los beneficios fiscales ya existentes no deben suprimirse de un día para otro, debe pensarse en la seguridad jurídica, la seguridad de la planificación, la justicia del derecho transitorio, la protección de la confianza y la protección de los actos dispositivos[17].
[1] Constitución, Art. 44°
[2] Es importante incluir en la Constitución normas orientadas a establecer las pautas básicas sobre las que debe fundarse el régimen económico de una sociedad, para que las desigualdades sociales y económicas no queden libradas a la supuesta eficiencia de un mercado donde el poder privado propiciado por una sociedad corporativa no constituya una grave y peligrosa amenaza para la regencia del principio de justicia. El Perú a adoptado la economía social de mercado que está caracterizada por los siguientes supuestos económicos: a) bienestar social; lo que debe traducirse en empleos productivos, trabajo digno y reparto justo del ingreso, b) mercado libre; lo que supone, por un lado, el respeto a la propiedad, a la iniciativa privada y a una libre competencia regida, prima facie, por la oferta y la demanda en el mercado; y, por otro, el combate a los oligopolios y monopolios, c) un Estado subsidiario y solidario, de manera tal que las acciones estatales directas aparezcan como auxiliares, complementarias y temporales. Y presenta los siguientes supuestos políticos considerando que la democracia ostenta una función dual: a) método de organización política del Estado, es decir, método de elección y nombramiento de sus operadores, y b) mecanismo para conseguir el principio de igualdad en el ámbito social - Ver Constitución, Art. 43° y STC 8-2003-AI/TC, fj. 3 y 13
[3] Klaus Tipke, Moral Tributaria del Estado y de los Contribuyentes, p. 58
[4] Pablo Obispo, Constitución Pastoral sobre la Iglesia en el Mundo Actual, pp. 220 y 221
[5] Término usado por el Tribunal Constitucional en STC 6089-2006-PA/TC, fj. 13.
[6] Una de las definiciones de la Real Academia de la Lengua Española, las otras dos son: (1) asegurar, poner o tener en custodia, guardar y (2) alcanzar, conseguir con instancias o súplicas lo que se desea.
[7] STC 6089-2006-PA/TC, fjs.10, 29
[8] Ver Constitución, Art. 59°
[9] STC 8-2003-AI/TC. fj. 15
[10] Luis Alberto Arias Minaya, Política Tributaria para el 2011 – 2016, p.205
[11] STC 6626-2006-AA, fj. 17
[12] Eduardo Morón, Desafíos de la Política Fiscal en el Perú, p.32
[13] Luis Alberto Arias Minaya, Política Tributaria para el 2011 – 2016, p.14
[14] Elmer Cuba, Desafíos de la Política Fiscal en el Perú, p.78
[15] Horacio A. García Belsunce, Temas de Derecho Tributario, p.66
[16] Andrea Lemgruber Viol, El Rol de la Administración Tributaria en la Sociedad, tema 1: La Finalidad de la Tributación y su Difusión en la Sociedad, 2005
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