LA AUTONOMIA LOCAL Y REGIONAL EN LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

domingo, 1 de abril de 2012

Exp. 008-2007-AI/TC[1]
El TC citando la STC N.° 0015-2005-PI/TC señala que es claro que los gobiernos locales gozan de una autonomía reconocida por la propia Norma Fundamental; sin embargo su ejercicio no debe poner en cuestión la unidad del Estado.
Así también, la autonomía de los gobiernos locales no es ilimitada, sino que, por el contrario, debe ser ejercida respetando los parámetros establecidos por otros niveles de gobierno, como el regional y el nacional.
En ese contexto, en la sentencia citada (FJ 10) se afirmó que “[l]os gobiernos locales deben tener en cuenta, en el desarrollo de sus actividades, además de la Constitución, normas como la Ley N.° 27972, Orgánica de Municipalidades, que en el artículo VIII de su Título Preliminar dispone que “[l]os gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitución Política del Perú, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Público. (...) Las competencias y funciones específicas municipales se cumplen en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo”.
La STC N° 13-2003-AI/TC (FJ 10) hace referencia a que “la capacidad para regirse mediante normas y actos de gobierno se extiende a aquellas competencias que constitucionalmente les hayan sido atribuidas. Sin embargo, ello no quiere decir que cada una de estas pueda ejercerse, siempre y en todos los casos, con idéntica intensidad. Es constitucionalmente lícito modularlas en función del tipo de interés respectivo. La Constitución garantiza a los gobiernos locales una autonomía plena para aquellas competencias que se encuentran directamente relacionadas con la satisfacción de intereses locales. Pero no podrá ser de igual magnitud respecto de aquellas que los excedan, como los intereses supralocales, donde esa autonomía tiene necesariamente que graduarse en intensidad, debido a que de esas competencias pueden también, según las circunstancias, coparticipar otros órganos estatales”.
Exp. 0010-2003-AI/TC [2]
En este expediente el tribunal recuerda la sentencia recaída en el Expediente N.° 0012-1996-I/TC, donde ha precisado el carácter restringido del concepto de autonomía de los órganos creados por la Constitución, estableciendo que: “(...) la autonomía es la capacidad de autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sin dejar de pertenecer a una estructura general de la cual en todo momento se forma parte, y que está representada no sólo por el Estado sino por el ordenamiento jurídico que rige a éste”. En ese sentido, debe entenderse que dicha autonomía debe ser ejercida dentro del marco constitucional y legal.
El Tribunal menciona también la STC N° 010-2001-AI/TC, donde precisó que la autonomía municipal constituye, en esencia, una garantía institucional que, por su propia naturaleza, impide que el legislador pueda desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla, protegiendo a la institución edil de los excesos que pudieran cometerse en el ejercicio de la función legislativa, y su objeto es asegurar que, en su tratamiento jurídico, sus rasgos básicos o su identidad no sean trastocados de forma tal que la conviertan en impracticable o irreconocible. En buena cuenta, la autonomía municipal supone la capacidad de auto desenvolvimiento en lo administrativo, político y económico de las municipalidades, sean éstas provinciales o distritales.
En efecto, el artículo II del Título Preliminar de la Ley N° 27972, Orgánica de Municipalidades, señala que la autonomía que la Constitución Política del Perú consagra en favor de las municipalidades, radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico.
Por ello, la autonomía que la Constitución garantiza a las Municipalidades debe ser ejercida por éstas en función del interés de los vecinos, toda vez que las municipalidades son reconocidas como instituciones representativas de los vecinos de una determinada localidad, y están llamadas a promover la adecuada prestación de los servicios públicos locales, fomentar el bienestar de los vecinos y el desarrollo integral y armónico de  sus circunscripciones.
Autonomía & Soberanía
En esta sentencia se menciona al Tribunal Constitucional español, quien ha manifestado que la autonomía "(...) hace referencia a un poder limitado. Autonomía no es soberanía, y dado que cada organización dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido". (STC 4/1981, FJ N.° 8).
El Tribunal peruano precisa que el término autonomía difiere del de soberanía, que tiene un alcance mayor, y que se constituye como un atributo exclusivo del Estado. El concepto de autonomía es más bien restringido, puesto que está limitado a ciertos ámbitos competenciales.
Autonomía & Autarquía
En Tribunal afirma que dicha garantía permite a los gobiernos locales desenvolverse con plena libertad en los ámbitos político, económico y administrativo; es decir, se garantiza que los gobiernos locales, en los asuntos que constitucionalmente les atañen, puedan desarrollar las potestades necesarias que garanticen su autogobierno.
Sin embargo, no debe confundirse autonomía con autarquía, pues desde el mismo momento en que el ordenamiento constitucional lo establece, su desarrollo debe realizarse respetando a ese ordenamiento jurídico. Ello permite concluir que la autonomía no supone una autarquía funcional, o que alguna de sus competencias pueda desvincularse total o parcialmente del sistema político, o del propio orden jurídico en el que se encuentra comprendido todo gobierno municipal.
Exp. 007-2002-AI/TC[3]
Tal como lo aprecia el Tribunal Constitucional la autonomía no quiere decir que siempre se pueda desarrollar con idéntica intensidad por lo que se ha de considerar constitucionalmente lícito modularlas en función del tipo de interés que con su ejercicio se persigue.
La Constitución garantiza a los gobiernos locales  una autonomía plena para aquellas competencias que se encuentran directamente relacionadas con la satisfacción de los intereses locales; pero no podrá ser de igual magnitud respecto al ejercicio de aquellas atribuciones competenciales que los excedan, como los intereses supralocales, donde esa autonomía tiene que necesariamente graduarse en intensidad, debido a que en ocasiones de esas competencias también coparticipan otros órganos estatales.
De manera que si los bienes culturales inmuebles forman parte del Patrimonio Cultural de la Nación, y su protección corresponde al Estado, entonces el ejercicio de la competencia de planificar el desarrollo urbano y, en concreto, la que tiene que ver con el urbanismo, tratándose de bienes culturales inmuebles, debe realizarse con arreglo a las condiciones y límites que sobre el particular haya establecido el legislador nacional.
Todo ello significa que es el Estado, quien protege dichos bienes culturales, competencia asignada, según la misma Constitución, tales bienes constituyen patrimonio cultural de la Nación y para todo bien considerado como Patrimonio Cultural de la Nación, su protección es un asunto que trasciende la circunscripción territorial dentro de la cual las municipalidades ejercen sus competencias.
En ese sentido, el Tribunal no considera que sea inconstitucional la expedición de una ley, general y abstracta, orientada a asignar competencias a un órgano estatal, como el Instituto Nacional de Cultura para que ella expida autorización en casos de obra pública o privada, nueva, remodelación, ampliación, modificación, reparación, refacción, acondicionamiento, puesta en valor, cercado, demolición o cualquier otra que se relacione con todo bien cultural inmueble.
Lo anterior no quiere decir que el legislador nacional, bajo el pretexto de proteger el patrimonio cultural, pueda afectar la capacidad de los gobiernos locales en materia de planificación del desarrollo urbano y, en concreto, en lo concerniente al urbanismo, lo que se quiere decir es que entre el gobierno central, a través del Instituto Nacional de Cultura, y los gobiernos locales, existe una competencia compartida en la preservación y protección del patrimonio cultural inmueble, como, por lo demás, se ha establecido en el actual inciso 12) del artículo 82° de la Ley N.° 27972, Orgánica de Municipalidades.
Exp. N° 0031-2005-PI/TC[4] - El principio de lealtad
El Tribunal Constitucional menciona el principio de lealtad que implica que el carácter descentralizado del Estado peruano no es incompatible con la configuración de Estado unitario, toda vez que si bien ella supone el establecimiento de órganos de poder territorialmente delimitados, a los cuales se les dota de autonomía política, económica y administrativa, su ejercicio debe realizarse dentro del marco constitucional y legal que regula el reparto competencial de los Gobiernos Regionales y Municipales.
En consecuencia, de este principio se derivan, a su vez, deberes concretos tanto para el Gobierno Nacional así como para los Gobiernos Regionales. Así, el Gobierno Nacional debe observar el principio de lealtad regional, lo que implica su cooperación y colaboración con los Gobiernos Regionales. Del mismo modo, los Gobiernos Regionales deben cumplir el principio de lealtad nacional, en la medida en que no pueden afectar, a través de sus actos normativos, fines estatales; por ello no pueden dictar normas que se encuentren en contradicción con los intereses nacionales que se derivan de la Constitución.
La Defensoría, en el Informe N° 133 comenta sobre el principio de lealtad que este se encuentra implícitamente reconocido en los artículo 189°, 191° y 192° de la Constitución Política y se orienta a asegurar que el proceso de descentralización no genere desintegración o enfrentamiento entre los Gobiernos Regionales y Locales. Se trata entonces de un principio que afirma el carácter unitario del Estado e incide en los niveles de gobierno para que no confundan la autonomía que les ha sido reconocida constitucionalmente con la autarquía o soberanía interna.


[1] Exp. 00008-2007-AI/TC, del 06 de setiembre de 2007, sobre acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad Provincial de Castilla y la Municipalidad Provincial de Huaraz contra el artículo 2º de la Ley N.º 28870, expedida por el Congreso de la República, que regula la composición del Directorio de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento Municipales.
[2] Exp. 0010-2003-AI/TC, sobre acción de inconstitucionalidad interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Santa contra el artículo 30° de la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre N.° 27181, que establece la contratación de pólizas de seguros obligatorios de accidentes de tránsito (SOAT) para todo vehículo automotor que circule en el territorio de la República, la que es declarada infundada toda vez que la Constitución no ha reservado en favor de las Municipalidades la facultad de establecer un sistema de responsabilidad civil por accidentes de tránsito, siendo ello una tarea del propio Estado, por cuanto la defensa de la persona humana es el fin supremo de todo ordenamiento jurídico.
[3] En el Exp. 007-2002-AI/TC la Municipalidad de Lima Metropolitana interpone una acción de inconstitucionalidad en contra la Ley N.° 27580, que dispone medidas de protección que debe aplicar el Instituto Nacional de Cultura para la ejecución de obras en bienes culturales inmuebles.
La demandante sostiene que la Ley N.° 27580 vulnera la autonomía municipal porque otorga al Instituto Nacional de Cultura una atribución que corresponde a las municipalidades, desconociendo las facultades que posee para la calificación de proyectos relacionados con bienes culturales; y porque dificulta el funcionamiento de la Comisión Técnica Especial de Licencias de Construcción, que estaba compuesta por un funcionario del INC.
[4] Exp. 0031-2005-PI/TC del 20/03/2007, sobre Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente de la República contra la Ordenanza Regional N.° 009-2005-CR/GOB.REG.TACNA, que establece la libre comercialización de ropa y calzado usados.

BARRIDO DE CALLE – CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN

sábado, 24 de marzo de 2012

El TC ha establecido[1] como criterio mínimo la longitud del frente del predio que da a la calle, bajo el entendido que el servicio de barrido de calles incluye principalmente la limpieza de las veredas que necesariamente se encuentran frente a un grupo de predios, pues el beneficio se da en el barrido y limpieza de las pistas y veredas circunscritas a cada predio[2].
Este es el criterio base por el que se multiplicará finalmente la tasa, será el criterio guía que permite cuantificar el arbitrio.
Para esto la administración municipal debe contar con la longitud de frente de cada predio, para contar con dicho dato tendrá 3 opciones:

  1.     Si la administración municipal cuenta con el dato exacto de frontis de cada predio puede utilizar este dato, lo que sería lo más cercano a una distribución justa.
  2.     De declaraciones del contribuyente: si este dato de longitud de frente es declarado por los contribuyentes y la Administración considera que este es un dato confiable y así lo elige, podrá utilizar este dato de la “Base de Datos de Predios”.
  3.     La raíz cuadrada del área del terreno:
En la distribución del barrido de calles podemos apreciar como un problema lo difícil y costoso que ha resultado medir el frente de cada predio, la solución a este problema se encuentra en aplicar una presunción que pueda ser subsanada a pedido de parte, mediante una declaración jurada o una fiscalización posterior.
Determinar la longitud del frente del predio utilizando la raíz cuadrada del terreno es incompatible con los criterios establecidos en las sentencias del TC, porque la raíz cuadrada de un predio como frontis no da siempre como resultado la real dimensión del frontis del predio, y por tanto, no constituye un criterio razonable para la distribución del costo del servicio[3].       
Sin duda, este criterio (utilizar la raíz cuadrada del área del terreno del predio para establecer el frontis del predio) no resulta en todos los casos idóneo y razonable en su aplicación puesto que es claro que la única forma en que la raíz cuadrada de un predio corresponda con el frontis del mismo será cuando el inmueble tenga las dimensiones de un cuadrado. En el caso de que el predio tenga las dimensiones de un cuadrilátero distinto al cuadrado (un rectángulo, por ejemplo), y que la longitud de menores dimensiones de dicho rectángulo corresponda con la fachada del predio, el criterio siempre perjudicaría a los contribuyentes puesto que el resultado de la operación arrojará en todos los casos un número (metros de frontis) mayor a la verdadera longitud. Sin embargo, no se colisiona con los parámetros establecidos por el TC cuando, por ejemplo, al comprender que la longitud del frontis resultante de la raíz cuadrada del área del terreno admite prueba en contrario, con lo que el vecino afectado por una irrazonable determinación de su frontis puede rectificar tal situación[4].
De otro lado, si la administración cuenta con datos de la longitud de predio, ya sea declarados o en la base de datos de catastro, se deberá preferir el dato de longitud de predio declarado o el de catastro al de raíz cuadrada del área del terreno, utilizando la raíz cuadrada sólo donde no encuentre el dato de longitud de frente.
Cuando al interior de la propiedad hay varias secciones (casas, departamentos u oficinas de diferentes tamaños), como es el caso de las quintas, propiedades horizontales o casas alquiladas a varios negocios, la cantidad de frontis que da a la calle deberá prorratearse entre la totalidad de secciones correspondientes a dicha fachada. Sin embargo no existe una norma que establezca cual es la forma correcta de hacer este prorrateo, teniendo claro que debe optarse por la más justa distribución del costo; aunque la metodología de distribución en estos casos debería ser detallar por toda municipalidad provincial en el reglamento que emita para efecto de aprobación de este tipo de ordenanzas, en coordinación con las municipalidades distritales.
NO puede considerarse el tamaño de predio, entendido como metros cuadrados de superficie[5], tales como área del terreno o área construida, puesto que no reflejaría la intensidad en el uso del servicio.
De las ordenanzas donde se determina arbitrios de los distritos de Lima, vigentes para el año 2012, se ha podido apreciar el esfuerzo de las administraciones municipales por lograr una distribución  más justa encontrando una serie de criterios tales como frecuencia y ancho de vereda[6], estos se encuentran relacionados directamente a la longitud del frente, ya que en el caso de la frecuencia, esta afecta directamente a la longitud de frente duplicándola o triplicándola conforme la frecuencia de barrido; de otro lado el ancho de vereda busca diferenciar el costo en proporción al ancho, partiendo de la idea que el costo de longitud aumenta en proporción al ancho de la vereda de tal manera que las veredas más angostas tendrán un costo menor que las veredas más anchas.
A este efecto las administraciones municipales tendrán que identificar las calles por las que la frecuencia será mayor o menor y las calles por las que las veredas son más angostas o más anchas.
Otro criterio diferenciador es el uso, este criterio ha sido utilizado en el 2012 por Lima Metropolitana[7]. Esta administración municipal ha pesado la cantidad de residuos barridos de cada frente de calle y ha identificado que el peso de estos residuos barridos varía de acuerdo al uso que dan sus dueños a cada predio, de esta forma ha establecido una diferencia en las tasas en relación con el uso que se da al predio.


[1] STC 41-2004-AI/TC, fj. 42
[2] STC 41-2004-AI/TC, fj. 42
[3] STC 20-2006-PI/TC, fjs. 11 y 12, RTF 13640-5-2008, 5948-7-2009 y 3264-2-2007
[4] Defensoría del Pueblo, Informe N° 106 y  RTF 5611-7-2010
[5] STC 41-2004-AI/TC, fj. 42
[6] Municipalidad de Surquillo, Ord. N° 270-MDS
[7] Ord. N° 1577

RECOLECCIÓN DE BASURA – CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN

A.       Tamaño del predio
Este criterio entendido como metros cuadrados de superficie (área m2), guarda relación directa e indirecta con el servicio de recolección de basura, pues a mayor área construida se presume mayor provocación de desechos; por ejemplo, un condominio o un edificio que alberga varias viviendas tendrá una mayor generación de basura que una vivienda única o de un solo piso.
Se han de tener presente que: (1) Para lograr una mejor precisión de lo antes señalado, deberá confrontarse, utilizando como criterio adicional, el número de habitantes en cada vivienda, lo cual permitirá una mejor mensuración de la real generación de basura. (2) Para supuestos distintos al de casa-habitación (locales comerciales, centros académicos, supermercados, etc.), el criterio tamaño de predio (área m2) no demostrará por sí solo una mayor generación de basura, por lo cual, deberá confrontarse, a fin de lograr mayor precisión, con el criterio uso de predio, pues un predio destinado a supermercado, centro comercial, clínica, etc., presume la generación de mayores desperdicios no por el mayor tamaño del área de terreno, sino básicamente por el uso[1].
B.   Uso del predio
Cuando se determina el cobro del arbitrios de residuos sólidos hay diferenciar entre uso casa habitación y otros usos.  Para supuestos distintos al de casa habitación (locales comerciales, centros académicos, supermercados, etc.), diferenciarlos a su vez por uso resulta muy importante “pues un predio destinado a supermercado, centro comercial, clínica, etc., presume la generación de mayores desperdicios no por el mayor tamaño del área de terreno, sino básicamente por el uso”[2].
C.       Número de habitantes
Este criterio el TC lo considera como un criterio adicional de gran relevancia en el caso de predios cuyo uso es el de casa habitación, para lograr una mejor precisión del cobro de arbitrios, lo cual permitirá una mejor mensuración de la real generación de basura[3].
El TC considera que la omisión del número de habitantes no es razonablemente válida ya que constituye un criterio indispensable para diferenciar y, por tanto, distribuir correctamente el costo entre los contribuyentes que destinen su predio al uso de casa habitación, complementando así los efectos de la utilización del criterio tamaño del predio[4].
Este criterio es de difícil seguimiento y exacta medición para las municipalidades peruanas[5]. Dada la dificultad que implica conocer el número exacto de habitantes por cada predio es permitido, por ejemplo, recurrir a una presunción de habitantes por predio según la información obtenida de un censo, actualizando dicho importe a la fecha que corresponda. Dicha presunción puede ser desvirtuada por los contribuyentes mediante la presentación de una declaración jurada, lo cual constituye una forma razonable de hacer efectivo el uso del criterio de número de habitantes por predio. En este ejemplo no se establece una presunción absoluta respecto a la cantidad de habitantes de cada predio; sino que otorga a los contribuyentes la posibilidad de probar lo contrario, lo cual se adecua a los criterios establecidos por el TC[6].
Otro ejemplo lo podemos apreciar en caso que la distribución del costo de casa-habitación sea calculado utilizando como criterio preponderante el tamaño del predio en función del metro cuadrado construido y, como criterio secundario, el número de habitantes por predio, considerando la densidad poblacional por metro cuadrado de construcción correspondiente al distrito, donde se aprecia razonabilidad respecto a la manera cómo se ha determinado dicho criterio. Como se ha expuesto anteriormente, las pautas establecidas en las sentencias del TC en materia de arbitrios municipales deben comprenderse como “mínimos”, a partir de los cuales las municipalidades pueden establecer y perfeccionar sus criterios a fin de alcanzar la finalidad recaudadora.  En este caso, se deduce que la municipalidad ha cumplido con los criterios mínimos, sin afectar los principios constitucionales supuestamente vulnerados. La opción utilizada por la municipalidad es un parámetro general confeccionado a partir de datos que reflejan la realidad demográfica del distrito. Ahora bien, ello no implica que si en el futuro se cuenta con datos oficiales más precisos, estos no tengan que tomarse en cuenta por la Municipalidad. De igual manera no puede descartarse la posibilidad de que en casos concretos puedan producirse vulneraciones a derechos fundamentales, frente a lo cual la persona afectada podrá solicitar la tutela de su derecho a través de los diferentes medios procesales dispuestos en el ordenamiento jurídico[7].
De las ordenanzas donde se determina arbitrios de los distritos de Lima, vigentes para el año 2012, se puede apreciar una gran variedad en la forma como interactúan los criterios de tamaño de predio con el de habitantes, de tal forma que hoy en día la mayoría de administraciones municipales de Lima[8] ha optado al momento de establecer la tasa en dividir el costo total entre los metros totales del distrito de forma que obtienen el costo por metro cuadrado, el que multiplicado por los metros cuadrados de cada predio nos da el arbitrios de cada predio, pero ¿Cómo incluir el criterio de habitantes?
Algunas de estas administraciones municipales han optado por encontrar el promedio de habitantes por cada predio, de modo que el costo detallado en el párrafo anterior corresponde a un predio con una cantidad de habitantes promedios. Bajo el entendido que en una vivienda con menor cantidad de habitantes generará menor cantidad de residuos y en una vivienda con más habitantes generará mayor cantidad de residuos, entonces aplican una fórmula que permite determinar el arbitrio en proporción a la cantidad de habitantes.
La fórmula usada es la siguiente:
TCH = (CM * (1+(NHP-PRO)*(1/PRO)))
Donde:
TCH  : Tasa Casa Habitación
CM    : Costo por metro cuadrado
NHP  : Número de habitantes del Predio, si la Administración no cuenta con este dato en el caso de todos los predios o secciones, se deberá considerar para efecto de aplicar esta fórmula que el número de habitantes del predio es igual al promedio de habitantes del distrito. 
PRO  : Promedio de habitantes del distrito
Sin embargo, no es la única forma de distribución utilizada por las municipalidades, los distritos de La Punta y Punta Negra[9] dividen el costo de los arbitrios entre el total de metros cuadrados y entre el total de habitantes, dándose el mismo peso a los dos criterios.
Para mayor ilustración sobre el uso correcto e incorrecto de estos criterios recomendamos revisar las resoluciones del Tribunal Fiscal 5948-7-2009 y 5611-7-2010.
Una forma distinta de distribución del costo de del Municipio de Torrelles de Llobregat (Barcelona), en el cual se optó por usar como base imponible de la tasa, la cantidad y tipo de residuos generados por cada sujeto pasivo de forma individual, con lo cual se creó una tasa de basura por generación puerta a puerta, acercándose de este modo a un mayor grado de equidad en el cobro[10].

[1] STC 41-2004-AI/TC, fj. 42, STC 12-2005-PI/TC, fj. 12
[2] STC 41-2004-AI/TC, fj. 42
[3] STC 41-2004-AI/TC, fj. 42
[4] RTF 3264-2-2007, 13640-5-2008 y 4346-7-2011
[5] Contraloría General de la República, Informe N° 002-2006-CG/EI
[6] RTF 5611-7-2010
[7] STC 20-2006-PI/TC, fjs. 16 a 21
[8] Breña, Carabayllo, Independencia, La Molina, La Victoria, Lima, Lince, Los Olivos, Lurigancho, Lurín, Magdalena, Miraflores, Punta Negra, el Rimac, San Juan de Lurigancho, San Luis y Santa Anita.
[9] Ord.
[10] Puig Ventosa, 2004, citado en STC 41-2004-AI/TC, fj. 42

LIMPIEZA PÚBLICA

Como quiera que el servicio de limpieza pública, involucra un conjunto de actividades, como por ejemplo servicios de recolección y transporte de residuos, barrido y lavado de calles, relleno sanitario, etc., los criterios de distribución deberán adecuarse a la naturaleza de cada rubro; por ejemplo, el criterio tamaño del predio no resulta adecuado en todos los casos para distribuir el costo por recolección de basura, pues presentará matices si se trata de casa habitación o local comercial; sin embargo, sí será el correcto para el caso de limpieza de calles, no en términos de metros cuadrados de superficie, sino en cuanto a la longitud del predio, pues a mayor longitud, mayor limpieza de calles[1].
El uso de parámetros dependerá de las características propias de cada servicio, en el caso de limpieza pública, luego de establecer el costo total del servicio este se dividirá entre un criterio que sea medible, como por ejemplo entre la cantidad de metros lineales (frente de predio) para barrido de calles o entre la cantidad de m2 (tamaño de predio) para recolección de residuos sólidos. Puede haber criterios que afecten o modifiquen numéricamente el criterio medible, tal como la frecuencia del servicio.
Sin embargo, puede existir un proceso intermedio de distribución del costo al dividir el distrito por zonas, sectores, urbanizaciones o diferenciar el costo por uso, intensidad, peligrosidad u  otros que permiten identificar el costo que corresponde a cada uno de estos sectores del distrito, para recién dividirlo entre el criterio medible. Lo que permite una cercanía más próxima a identificar el beneficio particular de cada contribuyente.


[1] STC 41-2004-AI/TC, fj. 42

PARAMETROS MÍNIMOS EN LA DISTRIBUCIÓN DEL COSTO DE LOS ARBITRIOS

Servicio
Criterios de distribución
Justificación
Limpieza pública

Limpieza de calles

La longitud del predio del área que da a la calle.

El beneficio se da en el barrido y limpieza de las pistas y veredas circunscritas a cada predio.
Recolección de basura
Casa habitación: El tamaño del predio, así como el número de habitantes en cada vivienda.
Supuestos distintos a casa habitación: El tamaño del predio, así como el uso que se dé al mismo.
Mayor número de personas así como de área construida, presupone mayor generación de desechos.
Por otro lado, en los supuestos distintos a casa habitación, no sólo importa el tamaño del predio, sino también la actividad que realiza; por ejemplo no produce la misma cantidad de basura un hospital que un centro de entretenimiento.
Mantenimiento de parques y jardines
La ubicación del predio
A mayor cercanía a las áreas verdes, mayor es la intensidad del disfrute del servicio.
Serenazgo
Ubicación y uso del predio
El disfrute del servicio se intensifica en zonas de mayor peligrosidad, asimismo, los incidentes delictivos ocurren con menor frecuencia en zonas destinadas  a vivienda en comparación con la de otros giros.
Fuente: Cuadro elaborado por el TC en STC 2041-2007-AA/TC, fj. 14

Cabe aclarar que los parámetros mínimos no pueden aplicarse como una plantilla en todos los casos, siendo que dependerá de la naturaleza de cada servicio, convirtiéndose de esta manera en parámetros mínimos de validez constitucional y en tal sentido estos criterios mínimos deben observarse en forma obligatoria[1].

Los criterios mínimos no son rígidos, pues tampoco lo es la realidad social y económica de cada Municipio, de manera que, será obligación de cada Municipio, sustentar técnicamente aquellas otras formulas que partiendo de la base dada por el TC, incorporen otros criterios objetivos y razonables que, adaptados mejor a su realidad, logren una mayor justicia en la imposición. La precisión efectuada respecto a los parámetros mínimos de validez constitucional para la distribución del arbitrio, de ninguna manera implica una modificación en las reglas de observancia obligatoria[2].


[1] STC 53-2004-AI/TC, fj. VIII A 1
[2] STC 18-2005-PI/TC, fjs. 24 y 25

ARBITRIOS: BENEFICIO INDIVIDUAL Y BENEFICIO POTENCIAL

Si en la determinación se admite un beneficio potencial, entonces no podría afirmarse al mismo tiempo y en todos los casos una real prestación efectiva de los servicios, pues puede que este no se dé. Si hablamos de beneficio individual, el mismo debería constatarse en todos los casos de manera concreta y efectiva; sin embargo, hay factores que imposibilitan esta comprobación. Por lo que debido a cuestiones fácticas derivadas de la propia naturaleza del arbitrio, lo correcto sería considerar que tal beneficio individual puede darse de manera directa (real) y/o indirecta (potencial)[1].
Sin embargo, al tratar la confluencia de intereses en el beneficio particular y en el beneficio general, colectivo o de la comunidad, tenemos problemas técnicos para justificar el cobro de los arbitrios para servicios perfectamente divisibles, dado que no siempre se podrá verificar esta contraprestación efectiva de servicio público individualizado; ello tiene como consecuencia que el vecino contribuyente, al no constatar la existencia de un beneficio directamente individualizado en su caso, se muestre renuente a aceptar el aumento del costo. Debemos tener presente que no resulta posible, en todos los casos, lograr el ideal de paridad efectiva en el intercambio, cual suerte de obligación bilateral entre el contribuyente y el municipio, situación que básicamente se debe a la confluencia de intereses particulares (coste divisible) y generales (coste indivisible), comunes en la prestación de servicios esenciales de carácter municipal, a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, en el caso del otorgamiento de una licencia municipal, donde el contribuyente-solicitante sí puede constatar de modo particular el beneficio de recibir la licencia municipal, por la cual, la municipalidad fija un costo concretizado como consecuencia de la actividad administrativa desplegada para ello. Y la esencialidad del servicio municipal, en el caso de los arbitrios de limpieza pública, ornato y seguridad ciudadana, hace que su exigencia trascienda al beneficio directo y/o concretizado (individualización), dado que en los servicios esenciales de carácter municipal, al confluir tanto la utilidad singular como la colectiva, no siempre podrá apelarse a un beneficio directo, sino más bien a uno indirecto cuando prioritariamente sea la comunidad la beneficiaria directa. Quedan claras, entonces, las dificultades técnicas existentes para la concreción del beneficio individual en todos los casos, siendo más propio admitir que tal beneficio individual pueda verificarse tanto de manera directa como indirecta. En vista de ello, el TC exhorta al legislador para que, atendiendo a esta situación, redefina la materia considerando estas particularidades, de modo que, a futuro, pueda sincerarse y asumirse la confluencia del beneficio particular y el beneficio general de un modo más adecuado, generando, a su vez, mayor aceptación y conciencia entre los contribuyentes sobre lo que deberán pagar[2].
En el caso del cuidado de parques y jardines no solo los habitantes del distrito se benefician con el uso directo del parque o con la potencialidad de uso; sino que determinados parques reciben gran cantidad de visitantes de otros distritos porque: (1) en sus distritos no gozan de estas áreas verdes o (2) los negocios los atraen en calidad de consumidores. En estos caso la intensidad del uso del parque no se aprecia por la cercanía al parque, en el primer caso los visitantes del distrito no pagarán monto alguno por el uso del servicio, en este caso el beneficio no es, ni personal, ni colectivo, sino mas bien externo y solidario, pues en realidad todo peruano tiene derecho a usar de todos los parques del Perú e incluso del mundo en caso esté de viaje en el extranjero; y en el segundo caso, se podría complementar el criterio de cercanía al parque con afluencia de público en los diversos negocios que atraen una población flotante que usa del parque aumentando la intensidad del uso por el tipo de negocio al de la sola cercanía al mismo.


[1] STC 53-2004-PI/TC, fj. VIII C
[2] STC 53-2004-PI/TC, fj. VIII C 1

RAZONABILIDAD EN LA DISTRIBUCIÓN DEL COSTO DE LOS ARBITRIOS

En palabras de O. Díaz entendemos por “razonable”, “aquella que propende al cumplimiento de tres condiciones básicas: eficiencia productiva, sustentabilidad financiera y equidad social”[1].
Para Linares Quintana toda actividad estatal, para ser constitucional debe ser razonable. “Lo razonable es lo opuesto a lo arbitrario y significa: conforme a la razón, justo, moderado, prudente, todo lo cual puede ser resumido: con arreglo a lo que dice el sentido común. El Congreso, el Poder Ejecutivo, los jueces, cuando actúan en el ejercicio de sus funciones específicas, deben hacerlo de manera razonable. Todo acto gubernativo debe resistir la prueba de la razonabilidad. La ley que altera, y con mayor razón todavía, suprime el derecho cuyo ejercicio pretende reglamentar, incurre en irrazonabilidad o arbitrariedad, en cuanto imponga limitaciones a éste, que no sean proporcionadas a las circunstancias que la motivan y a los fines que se propone alcanzar con ellas”[2].

Lalande señala que, “raissonable”, quiere decir que posee razón; el que piensa u obra de una manera que no puede censurarse, el que evidencia un juicio sano y normal[3].

Linares, nos habla de una razonabilidad en sentido estricto que significaba la “justicia de la igualdad” y una razonabilidad en sentido amplio que incluye apreciar valores inferiores a la Justicia en el plexo axiológico como son la solidaridad, la cooperación la paz, el orden, el poder, la seguridad[4].

Freund, desde otro lado, nos dice que en la esfera de lo judicial razonabilidad (reassonableness) es moderación y proporcionalidad de medios afines. Rafael Bielsa por su parte, afirma que lo razonable es una dosificación que se realiza de acuerdo con los principios de justicia, y que lo razonable es la medida o dosificación del ejercicio de un derecho, frente a otro cuya extensión no siempre aparece definida[5].
El criterio de razonabilidad determina que pudiendo existir diversas fórmulas para la distribución del costo total de arbitrios, se opte por aquella que logre un mejor equilibrio en la repartición de las cargas económicas[6].
La aplicación de criterios de razonabilidad evita que la decisión de distribuir el costo del servicio sea discrecional por falta de reglas claras, y estará sujeto a parámetros objetivos que sustentan dicha decisión; en el caso de distribución de costos por servicios municipales, esta objetividad se verifica cuando exista una conexión lógica entre la naturaleza del servicio y el grado de intensidad en su uso, de modo tal que, gracias al criterio empleado, se obtengan con mayor fidelidad el monto que corresponde pagar en cada caso. En consecuencia un criterio será válido y por tanto aplicable, si se tiene en cuenta su conexión lógica con la naturaleza del servicio[7].
Antes de la publicación de las sentencias números 41-2004-AI/TC (14/03/2005) y 53-2004-PI/TC (17/08/2005), el TC, aunque no había fijado parámetros mínimos para la distribución de costos ya apelaba a la razonabilidad para evaluar la constitucionalidad de las ordenanzas que determinan arbitrios. En dichas sentencias el TC advierte que no basta con anexar a la ordenanza el denominado informe técnico, sino que este documento, además de sustentar costos de servicio, deberá demostrar la manera como se efectúa tal distribución entre la totalidad de contribuyentes, distribución que, para ser objetiva, debe basarse en criterios que guarden relación razonable entre la naturaleza del servicio y la intensidad de uso del mismo, los que no deberán desnaturalizar el tributo, de tal manera que  permitan una distribución equitativa del costo del servicio, es decir, que no se cree un tratamiento desigual entre los contribuyentes, tratamiento que solo puede tener como base de justificación si dicha capacidad contributiva esta directa o indirectamente relacionada con el nivel de beneficio real o potencial recibido por el contribuyente. Se deberá especificar en las ordenanzas cómo es que el costo del servicio ha sido distribuido entre la totalidad de contribuyentes y las Municipalidades deberán demostrar haber utilizado criterios de distribución que graven de manera equitativa, directa o indirectamente, la intensidad en el uso del servicio[8].


[1] Vicente O. Díaz, Tratado de Tributación, Tomo II, p.2
[2] Linares Quintana, citado por Ricardo Haro, n.d., pp.11 y 12
[3] Lalande, citado por Ricardo Haro, n.d., p. 12
[4] Linares, 1944, citado por Ricardo Haro, n.d., p. 12
[5] Freund y Bielsa, citados por Ricardo Haro, n.d., p. 12 y 13
[6] STC 53-2004-PI/TC, fj. VII A 8
[7] STC 41-2004-PI/TC, fj. 41
[8] STCS 361-2004-AA/TC, 709-2004-AA/TC, N° 3465-2004-AA/TC, 918-2002-AA/TC, 1363-2002-AA/TC y 1238-2001-AA/TC

Acerca de

Lima, Lima, Peru
Abogada de la Universidad Católica Santa María de Arequipa. Egresada del doctorado en Derecho y Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Magister en Derecho Constitucional. Especialista en Derecho Tributario. Docente de la Universidad Peruana De Las Americas.