En la STC 41-2004-AI/TC (publicada el 14/03/2005) y la STC 53-2004-PI/TC (publicada el 17/08/2005) el TC[1] analiza, desde el artículo 74° de la Constitución, si las ordenanzas municipales, sobre determinación de arbitrios, sometidas a su juicio son constitucionales. De todas las sentencias del TC, en materia de arbitrios, estas son las que tienen tiene efectos de: a) fuerza de ley; b) cosa juzgada; y c) aplicación vinculante a los poderes públicos; y son de obligatorio cumplimiento en todos sus términos, tanto respecto al fallo como a la totalidad de su contenido. Consecuentemente, todas las municipalidades del país se encuentran obligadas a cumplir las reglas vinculantes establecidas en estas sentencias, bajo sanción de nulidad de sus ordenanzas[2].
Esta vinculación obligatoria se debe a que, a diferencia de los procesos constitucionales de la libertad, cuyos efectos vinculan únicamente a las partes –salvo se establezca el precedente vinculante a que hace referencia el Art. VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional–, la sentencia con calidad de cosa juzgada en un proceso de inconstitucionalidad resulta de incuestionable cumplimiento para todos los aplicadores públicos y privados de las normas jurídicas, en la integridad de sus términos[3].
En esta lógica, la STC 41-2004-AI/TC, al ser cosa juzgada tiene fuerza de ley, junto con la STC 53-2004-PI/TC y constituyen precedentes; y, a decir de Rodríguez “cuando se habla de precedente, se alude a la regla jurídica (norma) que, vía interpretación o integración del ordenamiento dispositivo, crea el juez para resolver el caso planteado, y que debe o puede servir para resolver un caso futuro sustancialmente análogo”[4].
El contenido de las citadas sentencias en resumen es el siguiente:
ü La potestad tributaria se debe sujetar a los límites establecidos por la Constitución siendo esos límites el de legalidad, de reserva de Ley, de igualdad, de no confiscatoriedad, de capacidad contributiva y los derechos fundamentales.
ü Una ordenanza sobre arbitrios es válida cuando ha sido aprobada por el órgano competente, respetando el requisito de ratificación; y por otro lado, estará vigente cuando adquiera legitimidad para hacer exigible su cumplimiento mediante el requisito de publicidad. Esto conforme lo establecido por la Constitución y el Bloque de Constitucionalidad.
ü El informe técnico de costos y de distribución debe ser aprobado y publicado junto con la ordenanza.
ü En la cuantificación de las tasas se parte de dos principios: el principio de cobertura (refiere al límite cuantitativo del costo global del servicio para su distribución) y el principio de equivalencia (del coste individualizado real o potencial de cada servicio, de modo que no podrán exigirse tasas por servicios que no sean susceptibles de ser individualizados y que no procuren algún beneficio a las personas llamadas a su pago).
ü Se señala parámetros generales que, a juicio del Tribunal, permiten determinar lo que razonablemente debe pagar cada contribuyente por el servicio prestado con lo que no cierra la posibilidad al hecho de que, si existen nuevos criterios a futuro, estos sean tomados en cuenta; sino que establece una línea de interpretación que permite conocer cuándo un criterio es válido, relacionado a la intensidad del servicio.
ü El Tribunal Fiscal debe resolver sobre la constitucionalidad de las ordenanzas, la Contraloría General de la República debe auditar sobre la forma cómo las Municipalidades vienen determinando los costos de sus servicios, y de este modo, establecer certeramente las responsabilidades civiles, administrativas y penales a que hubiera lugar y que la Defensoría debe hacer seguimiento y supervisar el cumplimiento de estas sentencias.
ü Se exhorta al Congreso para que precise en la legislación que regula la producción normativa municipal, la forma como se ejerce el derecho constitucional de la participación ciudadana en el proceso de determinación y distribución del costo de arbitrios, a través de las juntas vecinales comunales, para que participen en las sesiones del Concejo que aprueben las ordenanzas de arbitrios, debatiendo su costo global y los criterios de distribución, para reafirmar la legitimidad de estos cobros, generando mayor aceptación y conciencia entre los contribuyentes sobre lo que deberán pagar.
Respecto a los efectos en el tiempo de las sentencias 41-2004-AI y 53-2004-PI tenemos que el Art. 204° de la Constitución establece que la norma declarada inconstitucional queda sin efecto al día siguiente de la publicación de la sentencia que así la declara; sin embargo, el Art. 74° de la Constitución prescribe que no surten efecto las normas tributarias dictadas en violación de los principios tributarios, disposición que, junto a lo previsto por los Arts. 36° y 40° de la LOTC, permite al TC, de manera excepcional, modular los efectos de su sentencia en el tiempo, en el caso de normas tributarias, atribución que permite al TC decidir, en materia tributaria, si los efectos de sus sentencias deben ser a futuro (ex nunc) o con carácter retroactivo (ex tunc), teniendo presente el coste económico, jurídico y político de su decisión[5].
El TC se vio frente a un escenario donde la mayoría de ordenanzas a nivel nacional no cumplían con el marco constitucional y la opción de declarar la inconstitucionalidad de las Ordenanzas impugnadas con efecto retroactivo (ex tunc), involucraría la devolución o compensación de la totalidad de lo recaudado, por tratarse de pagos indebidos lo que podría crear un caos financiero y administrativo municipal en perjuicio de los propios contribuyentes, a quienes finalmente se busca garantizar y no sería razonable que a consecuencia de la decisión del TC, la solución brindada resulte más perjudicial que el hecho de que la norma reputada inconstitucional permanezca en el sistema jurídico.
Otro aspecto adicional, evaluado por este Tribunal, es que aun cuando se hable de cobros indebidos por vicio de nulidad en la producción de normas, ningún ciudadano podría desconocer que lo recaudado fue utilizado para financiar servicios finalmente brindados, por tal motivo la discusión sobre el monto que corresponde a lo debidamente pagado y el que resultó excesivo es algo que únicamente puede ser determinado en cada caso particular; pero ello no es consistente con una política de devolución in toto, cuando en la práctica se generaron costos de administración[6].
En consecuencia el TC señala como precedente vinculante que no proceden las solicitudes de devoluciones por pagos indebidos cobrados en base a las ordenanzas declaradas inconstitucionales, que se interpongan luego del 17/08/2005, salvo los reclamos administrativos y procesos judiciales que fueron accionados dentro de los plazos correspondientes y que aún se encontraban en trámite a dicha fecha, a fin de que prime en su resolución el principio pro actione. Deja sin efecto cualquier cobranza en trámite e impide el inicio de cualquier procedimiento coactivo de deudas originadas en ordenanzas inconstitucionales, lo que no impide la realización de la cobranza de deudas impagas basándose en ordenanzas válidas de periodos anteriores reajustadas con el IPC; o, en su defecto, sobre la base de nuevas ordenanzas emitidas siguiendo los criterios vinculantes del TC, por los periodos no prescritos tramitadas igual que en el caso del procedimiento de ratificación de las ordenanzas que regirán por el periodo 2006, a fin de que puedan surtir efectos desde el 1 de enero de dicho año[7].
De otro lado, el Tribunal Constitucional también se ha pronunciado en las sentencias 942-2004-AA/TC, 2056-2004-AA/TC, 3465-2004-AA/TC, 4252-2004-AA/TC, 12-2005-PI/TC, 293-2005-AA/TC, 9514-2005-AA/TC, 24-2008-AI/TC y 3-2009-AI/TC sobre la obligación de ratificar y publicar, tanto la ordenanza junto con el informe técnico, así como su correspondiente ratificación.
Así también, en las sentencias 30-2007-PI/TC, 6-2007-PI/TC y 3-2009-AI/TC, el TC, establece criterios importantes para la elaboración del costo y en las sentencias 361-2004-AA/TC, 709-2004-AA/TC, 3465-2004-AA/TC, 12-2005-PI/TC, 20-2006-AI/TC y 2041-2007-AA/TC establece criterios para la distribución del costo.
[1] Antecedentes arbitrios constitucional
[2] STC 53-2004-PI/TC, fj. V y XI
[3] STC 53-2004-PI/TC, fj. V
[4] Roger Rodríguez Santander, “El precedente constitucional en el Perú: entre el poder de la historia y la razón de los derechos”, p.34
[5] STC 41-2004-AI/TC, fj. 70 y STC 53-2004-PI/TC, fj. X
[6] STC 41-2004-AI/TC, fjs. 73, 75 y 76
[7] STC 53-2004-PI/TC, fj. X. Para mayor ilustración sobre los efectos en el tiempo de la STC 53-2004-PI/TC se puede consultar las STC 592-2005-AA, 7236-2005-AA/TC, 80-2006-AA/TC, 4366-2006-AA/TC y 7909-2006-AA/TC
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