INFORME TÉCNICO - EN EL INFORME DEFENSORIAL N° 106

La Defensoría del Pueblo en octubre del 2006 emitió el Informe Defensorial N° 106  “Informe sobre proceso de ratificación de ordenanzas que aprueban arbitrios municipales en Lima y Callao” en cumplimiento de su labor, en razón de lo dispuesto por el Art. 162º de la Constitución y al Art. 1º de la Ley Nº 26520, Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo y ante el exhorto del TC del Exp. N° 53-2004-AI/TC, para que, de acuerdo a sus funciones constitucionales, aplique el seguimiento y supervise el cumplimiento de los dispuesto en sus sentencias. En dicho informe señala los siguientes problemas detectados:

A.          EN LOS RUBROS DE GASTO QUE INTEGRAN LA ESTRUCTURA DE COSTO

ü  Pese a los avances que, en términos generales, han registrado, se han advertido algunas deficiencias en lo referente a los rubros de gasto que integran las estructuras de costos de los servicios municipales. Así, por ejemplo, se han registrado rubros que no precisan montos, como, por ejemplo, ocurre con los arbitrios de la Municipalidad Distrital de la Molina (O. Nº 118).

ü  De otro lado, han registrado casos en los que no se ha diferenciado el costo entre el servicio de recojo de desechos y barrido de calles. Ello ocurre, por ejemplo, con la Municipalidad Distrital de Los Olivos (O. Nº 221 y Nº 223). Si bien ambos servicios se incluyen dentro del arbitrio correspondiente al de Limpieza Pública, se trata de dos servicios distintos, cada cual con requerimientos propios para su prestación en beneficio del contribuyente.

ü  Han detectado que algunas municipalidades han incluido en sus estructuras de costos conceptos o rubros de gastos excesivamente indeterminados, lo cual no permite identificar las actividades o procedimientos que involucran. Así, por ejemplo, el concepto “Otros” u “Otros costos y gastos variables” es utilizado por las municipalidades distritales de Santa Anita (Nos. Nº 21 y Nº 33) y Bellavista (O. Nº 26). Del mismo modo son utilizados conceptos como “Servicios de terceros”, por la misma Municipalidad Distrital de Santa Anita (O. Nº 21) y por la de San Luis (Nos. Nº 33 y Nº 35). O también el concepto “Mano de obra indirecta”, por las Municipalidades Distritales de San Luis (O. Nº 33) y de Lurigancho-Chosica (Serenazgo – O. Nº 72), sin ninguna referencia a las actividades que desarrollaría este personal. Lo mismo ocurre con los conceptos “Suministros indirectos”, “Mano de obra indirecta”, “Otros costos indirectos” u “Otros gastos operativos” que utiliza la Municipalidad Distrital de La Perla (O. Nº 20).

ü  Adicionalmente se han detectado rubros de gastos que no corresponden, por su naturaleza, al tipo de costo asignado. Así, por ejemplo, el concepto “Refrigerios” ha sido incorporado por la Municipalidad Distrital de San Luis (O. Nº 33) dentro del rubro de “costos directos”. En opinión de la Defensoría de Pueblo, los refrigerios deben solventarse con la remuneración de los trabajadores, vale decir, deben ser comprendidos en el rubro de “Mano de obra”. En todo caso, si el municipio ofrece refrigerios a sus trabajadores, con prescindencia del régimen de contratación, es de suponer que éstos deban figurar en el rubro de “costos indirectos”; ya que el refrigerio no es un concepto que se vincule de manera directa con la realización de las actividades desarrolladas para la prestación del servicio municipal.

ü  Asimismo se ha podido observar que distintas entidades ediles han consignado en sus informes técnicos rubros de gastos semejantes para distintos tipos de costos, sin realizar mayor explicación sobre la diferencia entre conceptos o las distintas actividades que estarían comprendidas por éstos. Por ejemplo, la Municipalidad Distrital de La Molina (O. Nº 118) ha incluido en su estructura de costos por el servicio de Parques y Jardines, para el 2004, un rubro para “Personal Nombrado” y otro para “Personal Contratado”, ambos dentro de los “Costos Directos”. Adicionalmente, ha incluido el rubro “Servicios de terceros” dentro de la categoría “Otros costos y gastos variables”; y, el rubro “Mano de obra indirecta” dentro de la categoría “Costos indirectos y gastos administrativos”. La observación se plantea por la falta de detalle para explicar las diferencias entre estos rubros de gastos, considerando que cada uno representa una parte significativa dentro de sus categorías de costos.

ü  Por su parte, la Municipalidad Distrital de San Juan de Lurigancho (O. Nº 80- Estructura de costos de recojo de residuos sólidos para el 2006), ha incluido un rubro denominado “Servicios de terceros” para la recolección de residuos sólidos, la disposición final de los mismos y del desmonte. Sin embargo, ha contemplado entre sus “Costos directos” el costo por el rubro “Mano de obra” (personal nombrado y contratado) y el costo por la “Depreciación de maquinaria y equipos”. En este sentido, es claro que si el servicio se ha tercerizado no tiene objeto que se haya incorporado el costo por estos dos últimos conceptos.

ü  En el caso de todos estos ejemplos resulta evidente que la falta de información o detalle explicativo sobre los conceptos que integran las estructuras de costos es la razón que impide al contribuyente diligente formarse un juicio certero sobre los costos reales que involucran los servicios municipales. Por ello es indispensable que las municipalidades dispongan la publicidad continua de sus estructuras de costos y brinden todas las facilidades para el acceso a aquella información que, por diversas razones, no se ha podido incluir en la versión publicada en el diario oficial.

B. EN LA DIFERENCIACIÓN Y PROPORCIÓN ENTRE COSTOS DIRECTOS, INDIRECTOS Y FIJOS

ü  Han detectado que algunas municipalidades no han establecido diferencias entre costos directos, indirectos y fijos. Entre ellas se encuentra la Municipalidad Distrital de La Punta (O. Nº 19), que no ha hecho mención alguna a los distintos tipos de costos, no obstante haber detallado los conceptos que integran la estructura de costos.

ü  Asimismo, no se ha cumplido con la proporción que debe existir entre los costos directos y costos indirectos. Como se ha referido, de acuerdo a la Directiva N° 001-006-00000006, publicada el 2 de octubre del 2005, el SAT señaló en el acápite 4.2.3, denominado “Informe Técnico Estructura de Costos”, que los costos indirectos previstos para cada uno de los períodos no prescritos no deben superar en ningún caso el límite de 10% de los costos totales involucrados en la prestación de cada uno de los arbitrios.

ü  Pese a ello, han verificado, a partir de la información que fluye de las estructuras publicadas, que algunas municipalidades han superado dicho límite como, por ejemplo, la Municipalidad Distrital de Miraflores (O. Nº 211). No obstante, es preciso señalar que dicha entidad edil subvenciona una parte de los costos, al igual que la Municipalidad Distrital de La Victoria (O. Nº 68), que entre los costos indirectos y fijos de sus servicios supera el porcentaje de 10%, aunque la Municipalidad subvenciona la totalidad de los costos fijos de sus servicios.

ü  En el mismo sentido, los porcentajes registrados en el rubro “Costos fijos” son elevados. A manera de ejemplo: la Municipalidad Distrital de San Luis (O. Nº 033) señala cifras que representan entre el 50% y 60% del costo total del servicio; en el caso de la Municipalidad Distrital de Bellavista (O. Nº 26), los costos fijos llegan a representar para el servicio de Serenazgo el 33.88% de su costo total en el ejercicio 2006.

ü  Si bien es cierto que las municipalidades distritales que integran la provincia constitucional del Callao no están sujetas a la Directiva N° 001-006-00000006 de la Municipalidad Metropolitana de Lima, es claro que, si se atiende a un criterio de razonabilidad, los costos directos deben representar siempre la mayor parte del universo de los costos totales.

C.    EN EL EXCESO DE LOS COSTOS DETERMINADOS

ü  La Defensoría señala, a este respecto, que algunos informes técnicos han revelado que diversas municipalidades habrían recaudado más de lo necesario para brindar servicios públicos. En este sentido, cabe indicar que algunos gobiernos locales no obtuvieron la ratificación de sus ordenanzas debido a que los costos en los que incurrieron por brindar diversos servicios ya habían sido cubiertos con los ingresos recaudados por la entidad edil.

ü  Así, por ejemplo, no se ratificaron los arbitrios de Limpieza Pública correspondientes a los ejercicios 2002 al 2004 de la Municipalidad Distrital de Miraflores (O. Nº 211); ni tampoco fueron ratificados los arbitrios de la Municipalidad Distrital de Santa María del Mar, correspondientes a los ejercicios 2002 al 2005 por considerarse que los costos en los que se incurrió por dichos servicios durante los períodos indicados ya habían sido cubiertos en la actualidad.

ü  La pretensión de ratificación de estas ordenanzas no hace sino evidenciar la necesidad de sincerar los costos por los servicios municipales brindados. Lo que queda de manifiesto –por lo menos con los casos ejemplificados– es que dichos costos excedieron a los arbitrios acotados a los contribuyentes en pasados ejercicios fiscales.

D.   OTROS ASPECTOS RELEVANTES

ü  En la determinación del costo de las horas invertidas por el personal (contratado o nombrado) que se dedica parcialmente a las actividades necesarias para la prestación de los servicios municipales brindados, en opinión de la Defensoría del Pueblo, la determinación de costos debe reflejar en su estructura la “cantidad de tiempo” que el personal (contratado o nombrado) dedica en el desarrollo de las actividades necesarias para la prestación de los servicios municipales. Esto se condice con lo regulado en su momento por el desactivado Instituto Nacional de Planificación y por la propuesta de regulación del Proyecto de Reglamento de la Presidencia del Consejo de Ministros para la determinación de costos y derechos en los procedimientos y servicios administrativos y para el acogimiento al régimen de excepción previsto en el Art. 45.1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

Esta “cantidad de tiempo” se entiende costeada en el rubro de gasto “remuneración de personal”, lo cual se hace evidente cuando se trata de personal que interviene directa y exclusivamente en la prestación del servicio (costos directos). Por ejemplo, trabajadores de limpieza pública que están íntegramente dedicados a esta labor. No obstante, las municipalidades incluyen en sus estructuras como costo indirecto al personal que realiza labores administrativas. Esto es precisamente lo que se convierte en objeto de observación.

En principio, es válido y razonable incluir como costo indirecto las remuneraciones del personal que realiza labores administrativas que, si bien no se vinculan de manera directa con la prestación del servicio, sí realizan labores que resultan necesarias para garantizar a éste.

El criterio razonable, entonces, debe ser aquel que busque reflejar en el costo de la remuneración el valor del tiempo efectivo que un servidor o funcionario municipal dedica a las labores vinculadas de manera indirecta con la prestación de los servicios municipales. De tal forma, debe resultar admisible que la remuneración de un servidor público dedicado a labores administrativas –a tiempo completo, destinadas a brindar el servicio– sea costeada íntegramente con los arbitrios municipales. Asimismo, si la prestación del servicio se produce en forma parcial, parece razonable que su remuneración sea costeada por los arbitrios en proporción al tiempo promedio mensual que dedica a labores administrativas vinculadas a la prestación o mantenimiento de los servicios municipales.

Así, por ejemplo, habría procedido la Municipalidad Distrital de El Agustino (O. Nº 268 y Nº 271) al considerar en el rubro de “costos indirectos” una parte de la remuneración del Gerente, Sub Gerente de área y Secretaria en los arbitrios de Limpieza Pública, Parques y Jardines y Serenazgo, puesto que ellos no se dedican a tiempo exclusivo a dichas labores. Asumimos que el costo de la remuneración de cada uno de estos funcionarios y servidores es proporcional al tiempo empleado por cada uno en el respectivo servicio prestado, aunque la ordenanza no precise en qué proporción.

Comentario aparte merece también la Municipalidad Distrital de San Luis (O. Nº 33), que ha señalado dentro de sus costos indirectos el rubro “costos de mano de obra indirecta”, en el que ha incluido las remuneraciones otorgadas al personal administrativo, Gerente, Jefe, Secretaría, entre otros. Sin embargo, no se señala, como en el caso anterior, si las remuneraciones han sido costeadas parcialmente o en su integridad por los costos indirectos.

En todo caso, éste, como otros aspectos reseñados en el informe, podrán ser materia de una supervisión posterior por parte de los organismos de control competentes: la Contraloría General de la República y el Tribunal Fiscal, eventualmente.

INFORME TECNICO - EN LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FISCAL

A. RTF 3264-2-2007

El Tribunal Fiscal, al analizar los informes técnicos cuestionados en este caso encuentra que hay rubros no explicados de los que no se puede determinar su vinculación con el servicio. 

Tal es el caso del Cuadro N° 1 de la Ordenanza N° 563 relativo al Costo Total del servicio de Limpieza Pública 2004 se considera el rubro RELIMA, el cual incluye el costo de una campaña educativa, acción municipal necesaria pero que no debe estar comprendida dentro de los costos directos e indirectos a ser trasladados a los contribuyentes por un servicio de recolección de basura o de barrido de calles; asimismo, constan los rubros “Brigada Ecológica” y “Supervisión SUMEL”.

Situación similar se presenta en el informe técnico de la Ordenanza N° 298. En efecto en el Cuadro N° 1 Costo Anual del Servicio de Limpieza Pública año 2001 se incluyen los “ítems” “alquiler de equipos” y “campaña educativa”, entre otros, y en el Cuadro N° 2 Costo Anual del Servicio de Parques y Jardines Públicos – año 2001, se consignan los rubros “Gastos Administrativos”, “Costos de personal”, “Equipamiento” y “Plan Maestro de Áreas Verdes”, los cuales al no haberse explicado no se pueden determinar su vinculación con el servicio.

B. RTF 13640-5-2008

El Tribunal Fiscal, en este caso, concluye que la Municipalidad no ha cumplido con el criterio establecido por el TC respecto a la publicación del informe técnico que señale de manera disgregada los conceptos que conforman la estructura de costos de los servicios, siendo que la explicación que se ha consignado en algunos de los rubros resulta insuficiente para brindar certeza y seguridad respecto del costo asignado a los servicios prestados. El Tribunal Fiscal ha arribado a esta conclusión luego de hacer las siguientes observaciones:

ü  Existen rubros que no se explican por sí solos y otros que engloban conceptos que no han sido detallados con claridad. De igual forma, no se ha señalado claramente el dinero asignado a cada uno de los rubros que componen los costos directos, indirectos y fijos, a efecto de que se pueda visualizar cuánto se destinará específicamente a cada rubro y a sus componentes.

ü  En efecto, se aprecia por ejemplo que en cada uno de los cuadros que establecen la estructura de costos por arbitrios, se ha establecido entre los costos directos el rubro “otros costos y gastos variables”, y en esos casos la Municipalidad se ha limitado a explicar que dentro del rubro “otros costos” se ha consignado los montos correspondientes a uniformes y alquiler de unidades (en el caso del servicio de limpieza pública y parques y jardines) y lo correspondiente al costo por personal de la Policía Nacional del Perú, en el caso del servicio de seguridad ciudadana, sin que en ningún caso se haya explicado qué conceptos están incluidos en el rubro “gastos variables”.

C. RTF 05948-7-2009

El Tribunal Fiscal concluye, en el caso que analiza, que:

o   No se ha cumplido con explicar o detallar los costos incurridos al utilizar cifras globales sin mayor explicación sobre sus componentes.

o   El costo del servicio determinará el aspecto mesurable de la hipótesis de indecencia de los Arbitrios por lo que su ausencia implica una violación al principio de reserva de ley. Por tal razón, no basta señalarlo de modo genérico sino que debe ser sustentado, explicándose de manera clara uno de los elementos que lo componen, de modo que no se preste a alguna ambigüedad.

o   En este caso en particular, en el informe técnico existen rubros que no se explican por sí solos y otros que engloban conceptos que no han sido detallados con claridad por lo que concluye que la Municipalidad no ha cumplido con el criterio establecido por el TC respecto de la publicación del informe técnico que señale de manera disgregada los conceptos que conforman la estructura de costos de los servicios, siendo que la explicación que se ha consignado en algunos de los rubros resulta insuficiente para brindar certeza y seguridad respecto  del costo asignado a los servicios prestados.

o   Al respecto, se aprecia que no se ha consignado el monto global de cada una de las prestaciones indicadas así como la suma total del costo sin señalarse mayor detalle, esto es, cuáles son los costos directos, indirectos y administrativos que conforman cada uno de los montos globales, por tanto, el cuadro no se explica por sí solo.

El Tribunal Fiscal ha llegado a estas conclusiones luego de hacer las siguientes observaciones:

ü  Conceptos abstractos

o   En cuanto a los materiales se hace referencia a sub rubros denominados “materiales sanitarios”, “materiales electrónicos”, “materiales de constricción” y “repuestos”, los cuales constituyen conceptos abstractos que no se explican por sí solos, no desprendiéndose cuáles son su propósito, finalidad o relación con el servicio prestado por lo que no corresponde trasladar al contribuyente estos costos.

ü  Sin explicación y rubro “otros”

o   Asimismo, en el rubro denominado “otros costos y gastos variables” se hace mención a servicios de terceros sin mayor explicación respecto a su finalidad o relación con la prestación del servicio, siendo que su sola indicación no resulta suficiente al momento de explicar la necesidad de tal gasto para efectuar la referida prestación.

o   Por otro lado, en el rubro denominado “otros costos y gastos variables” se ha contemplado el sub rubro “servicios de terceros”, el cual tampoco se explica por sí solo ni su relación con la prestación  del servicio de Serenazgo, por lo que tal monto no puede formar parte del costo de los Arbitrios que deben pagar los contribuyentes.

o   Respecto de los costos indirectos y gastos administrativos, tampoco se ha indicado el porcentaje de dedicación de los rubros “muebles y enseres” y “equipos de cómputo” a la prestación del servicio de Parques y Jardines sin que se tenga la certeza sobre si ésta es total o parcial, igual crítica que en el caso de los vehículos. De igual manera, no se detalla la relación que tiene el rubro “servicios de impresión y otros” con la prestación pues se trata de un concepto que tampoco se explica por sí mismo.

o   De otro lado, en el rubro “costos fijos”, se menciona a los seguros y alquileres, siendo que no se ha especificado cuales bienes o personas han sido aseguradas ni porque conceptos. De igual modo tampoco se ha especificado los bienes que han sido alquilados y en ninguno de los dos casos se ha establecido la relación existente con la prestación del servicio, por lo que dichos conceptos no se explican por sí solos en consecuencia, no pueden ser trasladados al contribuyente.

o   En el rubro de costos directos se ha previsto los de mano de obra pero se observa que entre el personal nombrado, además de los serenos y auxiliares, se hace referencia al sub rubro “otros”, el cual representa la mayor parte de dicha partida. Se aprecia entonces que no se ha explicado la relación que tiene con la prestación del servicio de Serenazgo, por lo que de acuerdo con lo establecido por el TC respecto a la explicación de los costos que conlleva la prestación de los servicios, no corresponde que dicho rubro sea contemplado como parte del costo a ser cobrado a los contribuyentes.

o   Por otro lado, al igual que en otras partidas, se ha utilizado el sub rubro “otros” sin que se haya explicado qué conceptos están incluidos ni su relación con la prestación del servicio.

ü  Cálculos Incorrectos

o   En cuanto al rubro “costos fijos”, se aprecia que los cálculos son incorrectos.

ü  Faltan Datos

o   De igual modo, se encuentra inconsistencias en el rubro denominado “costos indirectos y gastos administrativos” pues en el sub rubro “materiales y útiles de oficina” se contempla un costo de mil soles sin que previamente se haya indicado el número de unidades que generan ese costo ni su detalle.

ü  Depreciación

o   En cuanto a la depreciación de maquinaria y equipos, se observa que no se ha especificado el porcentaje de dedicación de éstos a la prestación del servicio, siendo que en la relación de bienes depreciables se ha considerado algunos que podrían no haber estado dedicados en su totalidad a ésta, como son los vehículos (camión cisterna, camión baranda, camión volquete, camioneta, cargador frontal, tractor sobre oruga D6 y moto niveladora), los muebles y equipo de cómputo.

Cabe señalar que en todos los demás casos, en lo relativo a costos directos, materiales, etc., se ha indicado el porcentaje de dedicación del rubro a la prestación del servicio, siendo que en el caso comentado no hay certeza al respecto, sin que pueda presumirse que ésta es total, pues de lo contrario, no hubiera sido necesario especificar dicho monto en los otros rubros.

o   En cuanto al rubro “depreciación de maquinaria y equipo”, si bien no se ha especificado de modo expreso el porcentaje de depreciación anual utilizado, de acuerdo con las cifras del citado cuadro, éste sería de 25%. Al respecto, se aprecia que no hay concordancia entre los montos de depreciación utilizados en este cuadro y los usados en el referente a los costos del servicio de Parques y Jardines puesto en éste último se ha depreciado los bienes dedicados al transporte a razón de 10% al año.

o   Asimismo, se observa que luego de obtener el monto de depreciación anual de cada bien (aplicando la tasa de depreciación al costo unitario de los bienes) se ha procedido a multiplicar el resultado por 12, lo cual no es procedente debido a que el resultado que se obtuvo aplicando el porcentaje indicado por la norma, constituye el monto de la depreciación anual y no mensual, por lo que no era necesario que se multiplique por el número de meses del año.

o   En dicho rubro se ha incluido la depreciación de bienes muebles y equipos a razón de 25% al año, siendo que no existe concordancia entre este cuadro y el dedicado a los costos de prestación del servicio de Parques y Jardines pues como se ha mencionado precedentemente, en éste último se hace la diferencia entre los bienes muebles, a los cuales se les aplica una tasa de depreciación de 10% y los equipos de computo, para los que se contempla una depreciación de 25% anual, siendo que en el presente cuadro, no se ha hecho tal diferencia no se ha especificado si todos los bienes muebles son equipos de computo a los que les aplicaría tal porcentaje de depreciación. Además, se observa que en este caso también se ha multiplicado el resultado de aplicar el citado porcentaje al costo unitario de las 13 unidades (es decir, el monto de depreciación anual) por 12, lo cual no es correcto.

D. RTF 4346-7-2011

En reiteradas resoluciones emitidas por este tribunal, se ha establecido que en los cuadros de estructura de costos no es válido consignar conceptos o rubros que no se expliquen por sí solos o cuya relación con el servicio no haya sido determinada.

En este mismo sentido, en la RTF 3264-2-2007 se ha señalado que para presentar los costos, se debe poder identificar los conceptos que cada uno comprende, no debiendo usarse términos que no se expliquen por sí mismos o que se presten a ambigüedad.

Luego de la revisión del informe técnico el Tribunal Fiscal llega a las siguientes conclusiones:

o    Que no se ha cumplido con explicar los costos de los servicios de forma clara y disgregada sino que por el contrario, ha previsto conceptos globales respecto a los cuales, no se ha señalado ni sus componentes ni su relación con el servicio.

o    Que la estructura de costos de los servicios contiene partidas que no se explican por sí mismas ni su relación con los servicios a prestar por lo que éstos no pueden ser trasladados a los contribuyentes.

o    Que las ordenanzas municipales deben ser claras en especificar el detalle de los componentes de los costos de los servicios sin que en ningún caso se pueda trasladar a los contribuyentes conceptos ambiguos, poco claros o que no tengan relación con los servicios. 

El Tribunal Fiscal llega a las conclusiones expuestas luego de detectar lo siguiente:

ü  Inversiones – depreciación:

o  Se advierte que la partida referida a maquinaria y equipos no tiene explicación que detalle si se trata o no de inversiones. Al respecto, se considera que dentro de la estructura de costos de los servicios no puede trasladarse a los contribuyentes los montos referidos a este tipo de inversiones pues lo que debe ser trasladado, cuando corresponda, son los montos de la depreciación de los bienes. En el presente caso, la norma no es clara para determinar si los montos referidos a maquinaria y equipos están relacionados con la depreciación o con inversiones.

ü  “Otros”:

o  Por su parte, en el caso de los “materiales” se hace mención a un sub rubro denominado “otros” pero no se ha explicado de qué se trata dicho sub rubro ni la relación que tiene con la prestación de servicios de manera que no se verifica su propósito, finalidad o relación con el servicio prestado por lo que no corresponde trasladar al contribuyente estos costos.

o  Dentro de los costos directos por materiales se ha incluido partidas referidas a repuestos y una denominada “otros” sin que en ningún caso se haya disgregado los elementos que las componen ni se haya explicado la relación que tienen con la prestación del servicio.

ü  No disgregado

o  De igual forma, se aprecia un rubro denominado “maquinaria y equipos” sin que se haya disgregado dicho rubro para que pueda entenderse de qué maquinaria y equipos se trata, su finalidad y si tienen relación con el servicio prestado.

o  Cosa similar sucede con los “costos indirectos y gastos administrativos” donde se aprecia también que se ha fijado un monto global por estos dos conceptos sin disgregar los factores que lo componen ni explicar de qué costos indirectos y gastos administrativos se trata, su naturaleza ni su relación con el servicio prestado.

o  De igual manera, en el caso de los “costos fijos” no se ha hecho ninguna precisión respecto a cuáles son los conceptos incluidos en este rubro, por lo que no se puede establecer cuál es su naturaleza y relación con el servicio prestado.

ü  Naturaleza y relación con el servicio prestado:

o  En el caso del cuadro de estructura de costos por barrido de calles éstos han sido clasificados en directos, indirectos y gatos administrativos fijos. Entre los costos directos se ha incluido a los materiales, dentro de los cuales, se hace referencia a “bienes de consumo”. Asimismo, se prevé una partida por “gastos variables y ocasionales” en forma general, sin indicar ni su naturaleza ni su relación con el servicio prestado.

o  Asimismo, se advierte en el rubro “otros costos y gastos variables” que se ha incluido los sub rubros “servicios de terceros” y “otros” respecto de los cuales, tampoco se ha brindado explicación alguna sobre su naturaleza y relación con el servicio.

ü  No explicados

o  Por otro lado, no se explica por qué se ha incluido una partida denominada “escolaridad, aguinaldos y gratificaciones” las cuales podrían haber estado incluidas dentro del rubro “mano de obra”. Asimismo, de ser el caso, tampoco se ha explicado el motivo por el que se ha  excluido estos conceptos del rubro “mano de obra” para incluirlo como parte de los costos y gastos variables.  

o  En el caso de costos indirectos y gastos administrativos de la estructura de costos de los servicios de limpieza pública de barrido de calles y recolección de residuos se ha previsto una partida denominada “otros costos” que incluyen el rubro “costos corporativos”, sin que se haya explicado en qué consisten los mismos ni su relación con la prestación de los servicios de barrido de calles y recolección de residuos. En tal sentido, al no contener la ordenanza ninguna explicación sobre su contenido, el concepto de costos corporativos resulta un concepto indeterminado o global.

INFORME TECNICO - EN LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

A. STC 41-2004-AI/TC Y 53-2004-PI/TC

En estas sentencias, al analizar la determinación del costo global, el TC señala lo siguiente:

ü  Que los montos a distribuir deben ser los que realmente corresponde al costo del servicio, pues si se sobrevalora el costo la distribución sería en consecuencia injusta. Asimismo, con los arbitrios no se puede financiar cualquier tipo de actividad estatal u otros gastos que no sean los provocados por la prestación de un servicio específico, así lo señala la norma II del Código Tributario.

ü  Que las municipalidades, por el hecho de estar facultadas para elaborar el costo no están autorizadas a considerar de manera indiscriminada e irrazonable cualquier criterio para justificar sus costos, pues los mismos -directos e indirectos-, deberán ser idóneos y guardar relación objetiva con el servicio que se preste.

ü  Que “no es razonable justificar costo o mantenimiento del servicio en mayor medida por costos indirectos, como por ejemplo remuneraciones, o incluso tomar en cuenta dietas de regidores –como en algunos casos se ha hecho-y en todo caso resulta más razonable la justificación basada en el valor y mantenimiento de la maquinaria e insumos empleados, así como la frecuencia en la prestación del servicio”.

ü  Tampoco podría admitirse como costos válidos aquellos que integran el rubro “otros gastos indirectos”, sin que ellos sean disgregados para dar cuenta al contribuyente de cuáles son esos gastos indirectos que han elevado el costo del servicio a recibir. Por estas consideraciones, reviste especial importancia la ratificación provincial y su intervención para proponer directrices técnicas orientadoras en aras de una mejor estructuración de costos.

ü  Finalmente el TC ha dejado a los órganos de control la supervisión estricta en la forma como los Municipios calculan el costo total de los arbitrios.

Corresponden a la naturaleza y correcta definición de los arbitrios, tal como lo mencionamos en el Capítulo II, el hecho que los montos a distribuir deban ser los que realmente corresponden al costo del servicio y que con el monto de los arbitrios no se pueda financiar cualquier tipo de actividad que no sea la provocada por la prestación de un servicio específico,  en ese sentido debemos insistir en la necesidad de definir adecuadamente en el Código Tributario y en la Ley de Tributación Municipal el concepto de arbitrios.

También apreciamos en esta sentencia la importancia de que el informe técnico este formulado de tal manera que se aprecie que los conceptos contenidos en el costo corresponden al costo del servicio de manera clara, precisa y explicativa.

Finalmente los órganos de control serán por un lado las Muncipalidades Provinciales en la labor de ratificar las ordenanzas que como analizamos en el capítulo precedente son de gran importancia para coordinar criterios dentro de su jurisdicción y la Contraloría de la República, cuya actuación tendremos oportunidad de analizar en el Capítulo IV.

B.    STC 30-2007-PI/TC

ü  Que no resulta admisible que, sin mayor sustento se indique que la determinación del costo global de los arbitrios ha aumentado respecto del año precedente por el mero hecho que la demandada ha dejado de subsidiarlos, más aún cuando en el Informe Técnico no muestra mayor detalle sobre la depreciación de los bienes de su activo, ni especifica la manera en que los gastos administrativos han sido prorrateados, ni en qué forma la demandada ha venido subsidiando tales servicios.

“… el mero incremento de la cuota de los arbitrios, no implica necesariamente la inconstitucionalidad de la ordenanza que los regula. En efecto, la inconstitucionalidad consistiría en que el costo global no tenga sustento o que no exista relación idónea entre la proyección del coste del servicio con los insumos necesarios para llevarlo a cabo. Así, frente a ordenanzas que no adjunte plan global técnico o que no cumplan con sustentar detallada y adecuadamente el monto del costo global de los arbitrios, tendrán que ser declaradas inconstitucionales.”[1]

ü  Que si bien el Informe Técnico menciona, de manera genérica y breve, cuáles son los componentes del costo de cada servicio brindado, no se debe abusar de las expresiones “otras herramientas”, “otros equipos”, “gastos variables”, y del vocablo “otros”, de forma tal que existe un amplio margen de incertidumbre sobre el contenido que corresponde a cada una de dichas partidas debido a la poca claridad con que el mencionado informe ha sido elaborado.

ü  Que en relación al rubro “Costos Indirectos y Gastos Administrativos”, en tanto se ha incluido dentro de dicho item la realización de campañas y eventos destinados a la “capacitación e información a la población para mejorar en el servicio y preservación ambiental y ecológico del distrito”, resulta obvio que se ha desconocido las reglas de observancia obligatoria establecidas en los fjs. 45 a 50 de a STC 41-2004-AI/TC, pues el destino de lo recaudado por concepto de arbitrios debe destinarse únicamente al financiamiento de los servicios por los cuales fueron cobrados.

En esta sentencia se hace inca píe de nuevo a la necesidad de detallar y especificar los conceptos contenidos en la elaboración del costo. Así también se recomienda no utilizar la expresión “otros” que de por si no explica nada y evita el detalle solicitado generando incertidumbre.

Asimismo resalta que el incremento de arbitrios no implica que la ordenanza sea inconstitucional, pues dicho incremento será constitucional siempre que esté debidamente justificado.

Finalmente respecto a la “capacitación e información a la población para mejorar en el servicio y preservación ambiental y ecológico del distrito” a mi parecer si debería permitirse como costo del servicio ya que influye directamente en la forma como se recolecta y gestiona los residuos sólidos, sin embargo el TC se ha pronunciado indicando que es obvio que este concepto no corresponde al financiamiento del servicio.

C.   SENTENCIA 6-2007-PI/TC

ü  En el presente caso se aprecia de los informes técnicos adjuntos a las ordenanzas cuestionadas que los salarios que se pretende sufragar con el arbitrio son precisamente los del personal encargado de llevar a cabo dicha labor. No se está pues frente a un gasto indirecto como sería la dieta de los regidores, por ejemplo, sino un factor que determina la calidad y posibilidad de brindar el servicio. En tal sentido, el TC no aprecia que se pretenda hacer pasar como gasto indirecto uno directamente relacionado con la prestación de los servicios públicos brindados por la Municipalidad.

ü  La esencialidad del servicio municipal, en el caso de los arbitrios de limpieza pública, ornato y seguridad ciudadana, hace que su exigencia trascienda al beneficio directo y/o concretizado (individualización). Efectivamente, en los servicios esenciales de carácter municipal, al confluir tanto la utilidad singular como la colectiva, no siempre podrá apelarse a un beneficio directo, sino más bien a un indirecto cuando prioritariamente sea la comunidad la beneficiaria directa.

Quedan claras, entonces, las dificultades técnicas existente para la concreción del beneficio individual en todos los casos, siendo más propio admitir que tal beneficio individual pueda verificar tanto de manera directa como indirecta.

De esta forma las municipalidades gozan de una amplia gama de posibilidades para poder determinar la forma de distribución del costo de los arbitrios, libertad que no debe ser utilizada como excusa para que los arbitrios sean desnaturalizados. Esto último se pone de manifiesto cuando afecta principios constitucionales o derechos fundamentales, materializándose de esta manera una intromisión desproporcionada por parte de la regulación infra constitucional.

ü  En relación a la implementación de parques y jardines, en este punto de la demanda se cuestiona básicamente el costo del servicio de parques y jardines, que comprende los servicios de implementación, recuperación, mantenimiento y mejoras de estos. De acuerdo con los demandantes al implementar un área verde se estaría cobrando por un servicio que aún no lo es, siendo en realidad un espacio en el que no hay mayor vegetación o que no puede reconocerse como parque.

La Municipalidad gozaría de un margen de tiempo para implementar mayores áreas verdes, ya que ello redundaría en un beneficio para mayor cantidad de vecinos, que el tiempo no debe considerarse ilimitado y tendría que verificarse en un proceso que permita observar los aspectos fácticos  a partir de los cuales se manifiestan tales actos desproporcionados.

ü  Al plantearse en la demanda problemas sobre la adecuada prestación del servicio de Serenazgo, es claro no que puede ser apreciado al interior del proceso constitucional.  

En esta sentencia el TC menciona un elemento importante, indicando que el beneficio indirecto trasciende al beneficio directo (que es posible individualizar) y reconoce que hay un beneficio indirecto cuando la comunidad es la beneficiada, en lo que hay que recordar las palabras de Vicente O. Díaz, quien, como señalamos en el capítulo II sobre las Tasas, afirma que en caso que sean indivisibles los servicios públicos existe una evidente y efectiva divisibilidad en la particularización del hecho imponible, sin la cual sería imposible establecer la tasa, requisito que será indispensable para cobrar el arbitrio. De otro lado el TC afirma que es mas propio admitir que tal beneficio individual pueda verificarse tanto de manera directa como indirecta. A mi parecer, verificar el beneficio indirecto es altamente difícil, lo que lo hace incobrable, motivo por el que se debe identificar el hecho imponible y medir el beneficio individual para establecer el cobro; de otro lado, por el momento no se ha mostrado que sea posible medir y cuantificar en dinero ese beneficio indirecto, sea este individual o comunitario, que de serlo debería ser asumiendo como parte del cumplimiento del deber de solidaridad a favor de la comunidad.

De la implementación de un servicio municipal, bajo el título “cobro de arbitrios por la implementación de parques y jardines” se hace referencia a la implementación de un área verde, para lo que “la Municipalidad gozaría de un margen razonable de tiempo para implementar mayores áreas verdes, ya que ello redundaría en un beneficio para la mayor cantidad de vecinos del distrito.”[2]

El hecho imponible de la obligación tributaria de los arbitrios municipales corresponde a la prestación, implementación y/o mantenimiento de los servicios públicos de Limpieza Pública, Parques y Jardines y Serenazgo, prestados de manera efectiva o potencial, incluyendo dentro del hecho imponible la implementación de los servicios a arbitrar[3].

La implementación para el caso de parques y jardines comprende el sembrado de césped, plantas y árboles[4].

En mi opinión sería correcto precisar que la implementación es diferente a la inversión, entendiendo en todo caso que una vez existente el parque es necesario renovar periódicamente el césped y plantas por lo que deben ser incluidas en el costo. Sin embargo, si se trata de una inversión hecha por única vez, esta tendría que estar claramente diferenciada del costo de los servicios y su naturaleza no sería la de un arbitrio, por el contrario estaremos ante una contribución.

Finalmente respecto a la adecuada prestación del servicios el TC manifiesta que no se puede apreciar dicho hecho al interior del proceso constitucional, sin embargo es necesario que una entidad se encargue que hacer seguimiento a la adecuada prestación de los servicios públicos, al respecto en el Capítulo IV propondremos que sea INDECOPI la autoridad a cargo de esta labor.

D. STC 3-2009-AI/TC

ü  De la revisión de la estructura de costos el TC observa que no ha existido un trabajo dotado de características que revistan tecnicidad y profesionalidad para su elaboración  incluyéndose conceptos como “suministros indirectos”, “otros costos indirectos”, “otros gastos operativos”, que no guardan la menor relación con los lineamientos establecidos por este órgano constitucional.

ü  Otra cosa que puede observarse en el Informe Técnico de la Ordenanza 019-2007-MDLP y que prácticamente se constituye como el único referente en materia de explicación de costos y cobros en esta entidad, es que no se establece diferencias sustanciales entre los costos directos, indirectos y fijos, lo que redunda en la falta de criterios emitidos con responsabilidad para la emisión de estos informes.

ü  En cuanto a las horas invertidas en el personal, cabe destacar que esto debe reflejar la cantidad de tiempo que el personal dedica al desarrollo de la prestación del servicio de arbitrios municipales. Es decir que se debe diferencias del personal que interviene en la prestación del servicio y del personal que realiza labores administrativas relacionadas a la prestación del servicio. Esto significa que si la prestación del servicio se produce de manera parcial, la remuneración será costeada en proporción al tiempo que se dedican a estas labores, lo que debe estar precisado en la propia norma.

ü  Es importante resaltar la RTF 3264-2-2007, que señala que para presentar los costos se debe poder identificar los conceptos que cada uno comprende, no debiendo usarse términos que no se expliquen por sí mismos o que se presten a ambigüedad.

En el presente caso se aprecia de los costos directos la existencia de partidas denominadas “otros costos y gastos variables”, etc., que no permiten identificar su real contenido.

En este caso el TC indica que es importante el compromiso profesional, técnico y responsable en la elaboración del informe técnico. Señala también que es necesario apreciar en el informe las diferencias entre costos directos, indirectos y fijos. Así también se debe señalar el porcentaje de dedicación de cada rubro cuando este sea parcial en el mantenimiento del servicio.

---

[1] STC 20-2006-PI/TC, fj. 27

[2] STC 6-2007-PI/TC, fj. 16

[3] Municipalidad Metropolitana de Lima, Ordenanza N° 318-MM del 31/12/2009 – Régimen de los arbitrios de limpieza pública, parques y jardines y serenazgo del ejercicio 2010 – ratificada por Acuerdo de Consejo N° 543, Art. 2°

[4] Contraloría General de la República, Informe N° 002-2006-CG/EI