La autonomía es la “Potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios”, es la “condición de quien, para ciertas cosas, no depende de nadie”[1].
La autonomía, que se sujeta a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas, es el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles (de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su competencia) y se sustenta en afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nación[2].
Sin embargo, en el marco de un Estado constitucional y democrático, cuyo Gobierno es unitario y descentralizado, dicha capacidad debe ser ejercida a partir del diseño previsto por la Constitución y las normas generales[3]. La Autonomía, tiene un carácter restringido dado que es la capacidad de autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sin dejar de pertenecer a una estructura general de la cual en todo momento se forma parte, y que está representada no sólo por el Estado sino por el ordenamiento jurídico que rige a éste[4].
Es así que “la autonomía representa un rango variable, que cuenta con límites mínimos y máximos fijados por la Constitución Política, dentro de los cuales actúan los entes territoriales”, “el límite mínimo de la autonomía territorial, garantizado por la Constitución, constituye su núcleo esencial y está integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Política a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo, mientras que el límite máximo tiene una frontera política entendida como aquel extremo que al ser superado rompe los principios de organización del Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de aquella unidad a la cual pertenecen las entidades territoriales” [5].
El ejercicio de la autonomía no debe poner en cuestión la unidad del Estado, sino que debe ser ejercida respetando los parámetros establecidos por otros niveles de gobierno, como el regional y el nacional, esto quiere decir que los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que regulan las actividades y funcionamiento del Sector Público, de tal manera que las competencias y funciones específicas municipales se cumplen en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo[6]. Es constitucionalmente lícito modular las competencias y funciones específicas municipales en función del tipo de interés respectivo, no podrán ser de plena magnitud respecto de intereses supralocales, donde esa autonomía tiene necesariamente que graduarse en intensidad, debido a que de esas competencias pueden coparticipar otros órganos estatales[7].
Es importante entender que el término autonomía difiere del de soberanía, que tiene un alcance mayor, y que se constituye como un atributo exclusivo del Estado. El concepto de autonomía es más bien restringido, puesto que está limitado a ciertos ámbitos competenciales. Así también, no debe confundirse autonomía con autarquía, pues desde el mismo momento en que el ordenamiento constitucional lo establece, su desarrollo debe realizarse respetando a ese ordenamiento jurídico. Ello permite concluir que la autonomía no supone una autarquía funcional, o que alguna de sus competencias pueda desvincularse total o parcialmente del sistema político, o del propio orden jurídico en el que se encuentra comprendido todo gobierno municipal[8].
Finalmente se ha de tener presente el principio de lealtad[9] que implica que el carácter descentralizado del Estado peruano no es incompatible con la configuración de Estado unitario, toda vez que si bien ella supone el establecimiento de órganos de poder territorialmente delimitados, a los cuales se les dota de autonomía política, económica y administrativa, su ejercicio debe realizarse dentro del marco constitucional y legal que regula el reparto competencial de los Gobiernos Regionales y Municipales. Así, el Gobierno Nacional debe observar el principio de lealtad regional (o municipal), lo que implica su cooperación y colaboración con los Gobiernos Regionales (o municipales). Del mismo modo, los Gobiernos Regionales (o municipales) deben cumplir el principio de lealtad nacional, en la medida en que no pueden afectar, a través de sus actos normativos, fines estatales; por ello no pueden dictar normas que se encuentren en contradicción con los intereses nacionales que se derivan de la Constitución[10].
Por ejemplo, si los bienes culturales inmuebles forman parte del Patrimonio Cultural de la Nación, y su protección corresponde al Estado, entonces el ejercicio de la competencia de planificar el desarrollo urbano y, en concreto, la que tiene que ver con el urbanismo, tratándose de bienes culturales inmuebles, debe realizarse con arreglo a las condiciones y límites que sobre el particular haya establecido el legislador nacional. Todo ello significa que es el Estado, quien protege dichos bienes culturales, competencia asignada, según la misma Constitución, su protección es un asunto que trasciende la circunscripción territorial dentro de la cual las municipalidades ejercen sus competencias, lo anterior no quiere decir que el legislador nacional, bajo el pretexto de proteger el patrimonio cultural, pueda afectar la capacidad de los gobiernos locales en materia de planificación del desarrollo urbano y urbanismo; sino que existe una competencia compartida en la preservación y protección del patrimonio cultural inmueble[11].
No se ha de olvidar que la autonomía municipal constituye también una garantía institucional que impide que el legislador pueda desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla, protegiendo a la institución edil de los excesos que pudieran cometerse en el ejercicio de la función legislativa, y su objeto es asegurar que, en su tratamiento jurídico, sus rasgos básicos o su identidad no sean trastocados de forma tal que la conviertan en impracticable o irreconocible. Asimismo, la autonomía que la Constitución garantiza a las Municipalidades debe ser ejercida por éstas en función del interés de los vecinos, toda vez que las municipalidades son reconocidas como instituciones representativas de los vecinos de una determinada localidad, y están llamadas a promover la adecuada prestación de los servicios públicos locales, fomentar el bienestar de los vecinos y el desarrollo integral y armónico de sus circunscripciones[12].
Guastini propone que (i) el poder político debe estar dividido entre más órganos, de modo tal que ningún órgano pueda ejercitar el poder político en su integridad, (ii) además, cada función estatal debe ser, no ya especializada, sino distribuida entre una pluralidad de órganos, de modo tal que la acción de cada órgano pueda ser impedida o vuelta ineficaz por la acción de otro y (iii) por consiguiente los diversos órganos del Estado, lejos de ser recíprocamente independientes, deben más bien disponer de poderes de control y de influencia recíproca[13]. A lo que podemos agregar que el hecho que la municipalidad provincial ratifique las ordenanzas en materia tributaria ayudará a lograr este equilibrio de poderes que nos propone el citado autor.
Por lo que podemos apreciar que las Municipalidades Distritales no pueden ser autosuficientes, es decir autárquicas, en su producción legislativa en materia tributaria y en tal sentido tienen límites que deben respetar; ya que, apelando a la unidad del Estado y al principio de lealtad, se tiene que las municipalidades pertenecen a una organización política más grande que ellas, que las incluye y de la que no se pueden desvincular, pues su desvinculación conllevaría al desequilibrio entre los entes que forman parte del Estado y a un deficiente control de sus funciones.
[1] Real Academia de la Lengua Española, www.rae.es
[2] La autonomía de los Gobiernos Regionales y locales tiene tres dimensiones: (a) Autonomía Política, es la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a través de sus órganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes. (b) Autonomía Administrativa, es la facultad de organizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios públicos de su responsabilidad. (c) Autonomía Económica, es la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias - Ley de Bases de la Descentralización, Arts. 8°, 9°
[3] Para esos efectos, la definición de las competencias y las funciones de cada nivel de gobierno no sólo se deben recoger de manera clara en el Texto Constitucional y las correspondientes normas de desarrollo, sino que, paralelamente, dichas competencias y funciones se deben cumplir en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo - La Defensoría del Pueblo, Informe N° 133
[4] STC 10-2003-AI/TC, fjs. 2 a 9 y 10-2001-AI/TC, fj. 4
[5] CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. Sentencia C- 1258/2001 (Demanda de Inconstitucionalidad contra el Art. 49º (parcial) de la Ley 617 del año 2000), de 29 de noviembre del 2001, FF.JJ. PP 4-5, FJ. 6.
[6] Ley N.° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, Título Preliminar, Art. VIII
[7] STC 8-2007-AI/TC, fjs. 3 a 7 y 15-2005-AI/TC, fjs. 9 a 12
[8] STC 10-2003-AI/TC, fjs. 2 a 9 y N° 10-2001-AI/TC, fj. 4
[9] El principio de lealtad se encuentra implícitamente reconocido en los artículo 189°, 191° y 192° de la Constitución Política y se orienta a asegurar que el proceso de descentralización no genere desintegración o enfrentamiento entre los Gobiernos Regionales y Locales. Se trata entonces de un principio que afirma el carácter unitario del Estado e incide en los niveles de gobierno para que no confundan la autonomía que les ha sido reconocida constitucionalmente con la autarquía o soberanía interna - Defensoría del Pueblo, Informe N° 133.
[10] STC 31-2005-PI/TC, fjs. 11, 36 y 40
[11] STC 7-2002-AI/TC, fj. 11
[12] STC 10-2003-AI/TC, fjs. 7 y 9
[13] 2010 pp.124 y 125
