En la determinación de arbitrios el TC a vinculado a la Capacidad Contributiva con el Principio de Solidaridad, señalando que si bien el autoavalúo –instrumento que demuestra la capacidad contributiva en cada caso–, no puede ser el criterio originario y determinante para distribuir el costo del servicio, no obstante, no es posible negar la concurrencia del principio de capacidad contributiva en todos los casos, aunque no en el nivel de criterio generador de la tasa (arbitrio), sino como criterio de invocación externa debido a circunstancias excepcionales. Es así que, dependiendo de las circunstancias sociales y económicas de cada municipio, la invocación de la capacidad contributiva con fundamento en el “principio de solidaridad”, puede ser excepcionalmente admitida, en tanto y en cuanto se demuestre que se logra un mejor acercamiento el principio de equidad en la distribución[1].
El mencionado principio de solidaridad deriva directamente de la cláusula de Estado Social y Democrático de Derecho prevista en el Art. 43° de la Constitución, e implica el compromiso directo de cada persona con los fines sociales del Estado[2]. Además nuestra Constitución Política estatuye que es deber primordial del Estado promover el bienestar general fundamentado en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación (Art. 44); que la economía social de mercado es en sí misma la superación de la visión reduccionista de las relaciones entre los hombres como intercambio de cosas (Art. 58). Y el valor de la solidaridad se encuentra en el cimiento mismo de los derechos fundamentales y cumple una función inspiradora de la organización social. Tiene su ámbito de actuación propio que explica derechos como los referidos al medio ambiente, así como a los derechos económicos, sociales y culturales[3].
“Al ser los hombres por naturaleza sociables, deben convivir unos con otros y procurar cada uno el bien de los demás… De aquí se sigue también el que cada uno debe aportar su colaboración generosa para procurar una convivencia civil en la que se respeten los derechos y los deberes con diligencia y eficiencia crecientes.”… “De donde se sigue la conclusión fundamental de que todos ellos han de acomodar sus intereses a las necesidades de los demás, y la de que deben enderezar sus prestaciones en bienes o servicios al fin que los gobernantes han establecido, según normas de justicia y respetando los procedimientos y límites fijados para el gobierno.” [4]
Es indubitable que en cualquier forma de vida comunitaria se hace necesario que esta se instaure y organice en relación con un fin compartido y cuyos logros, de alguna manera, alcancen a todos los que la conforman[5]. En tal sentido “(...) la solidaridad implica la creación de un nexo ético y común que vincula a quienes integran una sociedad política. Expresa una orientación normativa dirigida a la exaltación de los sentimientos que impulsan a los hombres a prestarse ayuda mutua, haciéndoles sentir que la sociedad no es algo externo sino consustancial”. Por ello, al principio de solidaridad son inherentes, de un lado, “el deber de todos los integrantes de una colectividad de aportar con su actividad a la consecución del fin común”, y de otro, “el deber del núcleo dirigencial de la colectividad política de redistribuir adecuadamente los beneficios aportados por sus integrantes; ello sin mengua de la responsabilidad de adoptar las medidas necesarias para alcanzar los fines sociales”[6].
De lo que se tiene que el ciudadano no tiene el exclusivo deber de pagar tributos sino que tiene el deber de colaborar con la Administración para menguar la desigualdad en el sometimiento de los gastos públicos[7].
Así la capacidad contributiva, con base en el principio de solidaridad, puede excepcionalmente ser utilizada como criterio de distribución de costos, dependiendo de las circunstancias económicas y sociales de cada municipio y si de esa manera se logra una mayor equidad en la distribución, cuestión que debe sustentarse en la ordenanza que crea el arbitrio. Se ha de tener presente que existe una cuota contributiva ideal por la real o potencial contraprestación del servicio prestado que debe ser respetada, de modo que la apelación a la capacidad contributiva atendiendo al principio de solidaridad, pueda admitirse como razonable cuando sirva para reducir la cuota contributiva en situaciones excepcionales[8].
Si bien la Solidaridad es considerada como un deber, no puede ser exigida por el Estado, y en este caso la Municipalidad de forma arbitraria, en este sentido también tiene límites, al invocar la “solidaridad” para el uso del criterio capacidad contributiva en calidad de criterio excepcional, el Municipio se encuentra obligado a detallar en primer lugar, las razones socio económicas, que justifican que en el caso de su Municipio, dicho criterio les sea aplicable. Esto supone, que a continuación se demuestre técnicamente que habiendo otras opciones de cálculo donde no se considere el factor solidaridad, las mismas no logran un resultado más beneficioso para la mayoría. De igual manera, obliga a detallar cuánto es el porcentaje de solidaridad asumido por el Municipio y cuánto el trasladado. De ello, el principio de solidaridad, como sustento para apelar al uso del criterio capacidad contributiva, de ninguna manera puede resultar una puerta de abierta discrecionalidad a favor de la administración, para ser aplicado de manera arbitraria. Evidentemente, el TC no puede fijar un criterio único en abstracto, pero si precisar que cualquier razonamiento empleado por el Municipio para justificar este criterio, tiene que ser adecuado, necesario y proporcional en sí mismo, para los fines buscados. Ello supone un máximo de coherencia y racionalidad de la administración municipal en las formulas empleadas, utilizando distribuciones porcentuales en escalas razonables y lógicamente, descartando de esta regla, a aquellos supuestos en los cuales, resulta evidente la ausencia de capacidad contributiva[9].
Puede concluirse que la Ordenanza Municipal que cree los Arbitrios debe cumplir los siguientes requisitos para poder aplicar los principios de solidaridad y de capacidad contributiva: (a) Detallar y explicar en la Ordenanza que crea los Arbitrios las razones sociales y económicas que justifican el uso de la capacidad contributiva como consecuencia del principio de solidaridad como un criterio para la distribución del costo global de los Arbitrios. (b) Debe demostrarse técnicamente en la misma ordenanza que hay otras opciones en las que no se utilice el principio de solidaridad pero de cuyo uso no se obtiene un resultado más beneficioso para la mayoría. (c) Debe detallarse y demostrarse en ésta cuál es el monto objeto del principio de solidaridad, cuál es el porcentaje que asumirá la Municipalidad (con el límite de no afectación del equilibrio presupuestal) y cuál es el porcentaje que será trasladado a los contribuyentes[10].
De otro lado también es un requisito consignar la cantidad de contribuyentes que se verán beneficiados para poder tener certeza acerca de la cantidad de contribuyentes que participarán de la distribución del costo y en la ordenanza se deberá señalar si es la municipalidad quien asumirá el costo de los servicios prestados en estos casos o si lo trasladará a los demás contribuyentes[11].
Con respecto a la aplicación del factor de solidaridad, no es correcto trasladar excesivamente los costos a los vecinos de mayor capacidad económica asumiendo por ejemplo en algunos casos el doble o hasta el triple de lo que les correspondería pagar. Por lo que al entender el “principio de solidaridad” no cabe la posibilidad de este tipo de traslados de costos groseramente elevados. En todo caso la municipalidad debe evaluar la subvención de una parte de estos costos directamente de acuerdo a sus políticas presupuestarias[12].
Para que dicho traslado resulte válido en primer lugar se debería verificar que la municipalidad en cuestión subvencione el costo de los servicios en mayor grado que el costo que traslada a los vecinos de mayor capacidad contributiva de sus distritos, siempre y cuando no afecte su equilibrio presupuestal. De no verificarse esta situación, la municipalidad no podría trasladar por entero ese costo a los vecinos de mayor capacidad económica. Por lo demás, lo que hace un traslado desproporcionado de los costos del servicio a los contribuyentes de mayor capacidad económica es evidenciar la necesidad de reducir significativamente los costos del servicio atendiendo a la realidad económica de los vecinos que habitan el distrito, sin sacrificar el mantenimiento de servicios básicos para la población, como el servicio de recojo de basura[13].
Sin embargo, incluir el principio de solidaridad en las ordenanzas es una decisión que se enmarca en la potestad de cada gobierno local. Además, es claro que la ausencia de tarifas sociales para mitigar los efectos de una aplicación rígida de los criterios del TC –que éste no auspicia– para algunas zonas de los distritos habitadas por personas de precaria condición económica, eventualmente, podría generar tasas por arbitrios que resulten confiscatorias para estas poblaciones. La tarea de verificar esta situación deberá ser asumida, llegado el caso, por el Tribunal Fiscal o el Poder Judicial[14].
En las ordenanzas sobre arbitrios de la Provincia de Lima, al año 2006, se ha aplicado el principio de solidaridad en la distribución de los costos por los servicios brindados, sea a través del establecimiento de tarifas sociales, exoneraciones o reducciones significativas del pago de arbitrios para pensionistas –varias ya existentes–, clubes de madres, comedores populares, vaso de leche, etc., o a través de subvenciones directas que la municipalidad decide asumir o trasladar a vecinos de presumible mejor condición económica[15]. Muchas municipalidades han decidido imponerse como límite para el incremento de arbitrios las tasas que venían imponiendo en el ejercicio pasado, siempre que los predios estén destinados a casa-habitación[16]. Algunas municipalidades han diferenciado las tasas por arbitrios según el estrato social de la población beneficiaria del distrito, en estos casos, los municipios han fragmentado sus distritos en función de la naturaleza económica de los predios, las características de su construcción y el desarrollo urbano de cada zona[17]. En atención a la realidad económica y las características de los predios es que se pueden presentar casos donde el desarrollo urbano presenta una realidad homogénea en todo el distrito, lo que podría eventualmente explicar una distribución homogénea mediante una tarifa plana o costo flat por el servicio de Serenazgo[18]. Finalmente algunas de las municipalidades que no registran tarifas sociales ni reducciones para ningún sector de la población de sus distritos[19].
Queda claro entonces que la aplicación del principio de solidaridad es un factor importante en el Estado de Social para lograr el bienestar general; sin embargo, al imponer este deber de solidaridad las Municipalidad tienen una serie de límites arriba expuestos que evitaran que este deber sea exigido en forma arbitraria. Por tal motivo el principio de solidaridad se aplicará en forma excepcional cuando se verifique su necesidad y siempre procurando que no resulte confiscatoria para la población.
[1] STC 53-2004-AI/TC, fj. VII B 3
[2] STC 50-2004-AI/TC, fj. 48
[3] STC 2945-2003-AA, fj. 16
[4] Juan XXIII, Pacem in terris de 1965, de Cinco Grandes Mensajes, pp. 98 y 105
[5] STC 2016-2004-AA/TC, fj. 15
[6] STC 2945-2003-AA, fj. 16
[7] STC 6089-2006-PA/TC, fj. 22
[8] STC 53-2004-TC/AI, fj. VIII B 4,8
[9] STC 592-2005-PA/TC, fjs. 13 y 14
[10] RTF 5948-7-2009 y RTF 3264-2-2007
[11] RTF 4346-7-2011
[12] STC 3-2009-AI/TC, fj. 37
[13] Defensoría del Pueblo, Informe N° 106
[14] Defensoría del Pueblo, Informe N° 106
[15] Defensoría del Pueblo, Informe N° 106
[16] Es el caso de municipios como Lima, San Borja, San Miguel, Ventanilla y San Isidro, que lo han destacado expresamente en sus ordenanzas. Fuente: Informe N° 106
[17] Ejemplos de ello constituyen los municipios de San Juan de Miraflores (O. Nº 49) y Bellavista (O. N° 25). Fuente: Informe N°106
[18] La Punta (O. Nº 19). Fuente: Informe N°106
[19] Son las de Bellavista (O. Nº 25), Ate (O. Nº 91 y O. Nº 96) y La Molina (50% de Dscto. sólo para ex combatientes de la campaña militar de 1941 y del conflicto en la zona del Alto Cenepa). Fuente: Informe N°106
