RATIFICACIÓN Y PUBLICACION DE LAS ORDENANZAS

El tercer párrafo del Art. 40° de la Ley Orgánica de Municipalidades señala que las ordenanzas en materia tributaria y por tanto, aquellas ordenanzas que regulan arbitrios, expedidas por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripción para su vigencia[1]. Esta obligación de ratificar las ordenanzas es un requisito esencial para la producción normativa de las ordenanzas distritales en materia tributaria local, convirtiéndose en un elemento constitutivo de validez, no meramente declarativo[2].

De otro lado la publicación del informe técnico financiero anexo a las ordenanzas sobre arbitrios, no sólo es una garantía de transparencia frente al contribuyente, sino que su inobservancia afecta los principios de reserva de ley y seguridad jurídica, que buscan evitar la arbitrariedad de las municipalidades al momento de determinar los montos por arbitrios. Con la ratificación la ordenanza tendrá validez y con la publicación esta tendrá vigencia, es decir eficacia frente a terceros y solo después de cumplidos estos dos requisitos, la ordenanza distrital podrá ser exigida a los contribuyentes[3].

Cabe resaltar que los principios constitucionales de publicidad de las normas y seguridad jurídica no se constatan “por partes”, sino de manera integral al ser estos a su vez manifestaciones de los principios esenciales del propio ordenamiento jurídico, por lo que no se deberá publicar por partes la norma o enmendarla luego de vencido el plazo de ratificación y publicación[4]. En tal sentido el TC también se ha pronunciado en las sentencias relacionadas a arbitrios municipales sobre la obligación de ratificar y publicar, tanto la ordenanza junto con el informe técnico, así como su correspondiente ratificación[5].

Asimismo, “para efectos de la vigencia de las ordenanzas que emitan las municipalidades estableciendo arbitrios, procede que éstas cumplan con la modalidad de publicidad prevista en el Art. 95° de la Ley N° 23853 - Ley Orgánica de Municipalidades y el Art. 69°-A de la Ley de Tributación Municipal, aprobada por el D.Leg. N° 776 y modificada por Ley N° 26725”[6] . En tal sentido el acto de ratificación deberá concretizase en un momento tal que garantice la efectividad de su objetivo, dentro de un plazo razonable, por el que las ordenanzas que aprueben el monto de las tasas por arbitrios, los costos efectivos que demande el servicio, así como los criterios que justifiquen incrementos, de ser el caso, deberán ser publicados a mas tardar el 31 de diciembre del ejercicio fiscal anterior al de su aplicación[7].

Caso contrario, las Municipalidades solo podrán determinar el importe de las tasas por servicios públicos o arbitrios, tomando como base el monto de las tasas cobradas por servicios públicos o arbitrios al 1 de enero del año fiscal anterior reajustado con la aplicación de la variación acumulada del Índice de Precios al Consumidor, vigente en la Capital del Departamento o en la Provincia Constitucional del Callao, correspondiente a dicho ejercicio fiscal; si la norma del año anterior no cuenta con los requisitos de validez y vigencia, deberá retrotraerse hasta encontrar una norma que reúna tales requisitos y sirva de base de cálculo[8].

Podemos apreciar que una ordenanza sobre arbitrios será válida cuando ha sido aprobada por el órgano competente, respetando los límites y reglas establecidos por la Constitución y el Bloque de Constitucionalidad, las cuales exigen el requisito de la ratificación; y por otro lado, estará vigente cuando adquiera legitimidad para hacer exigible su cumplimiento mediante el requisito de publicidad derivado del Art. 51° de la Constitución.

---

[1] STC 41-2004-AI/TC, fjs. 10 a 16

[2] STC 53-2004-PI/TC, fj. VII B 2

[3] STC 18-2005-PI/TC-ICA, fjs. 18 y 20

[4] STC 514-2006-AA/TC, fj. 9

[5] STC 942-2004-AA/TC, 2056-2004-AA/TC, 3465-2004-AA/TC, 4252-2004-AA/TC, 12-2005-PI/TC, N° 293-2005-AA/TC, 9514-2005-AA/TC, 24-2008-AI/TC y 3-2009-AI/TC

[6] Tribunal Fiscal en Acta de Sala Plena N° 2004-21

[7] Ley de Tributación Municipal Art. 69° A

[8]Ley de Tributación Municipal Art. 69° B

DE LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y DE RESERVA DE LEY EN LA EMISIÓN DE ORDENANZAS SOBRE ARBITRIOS

En el caso de los Gobiernos Locales el ejercicio de la Potestad Tributaria está reservada solo a las Ordenanzas Municipales[1], lo que estaría dentro del Reserva de Ley; asimismo, las Ordenanzas de gobiernos locales, en materia de su competencia, son las normas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal y mediante ordenanzas se crean, modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los límites establecidos por la Constitución, el Bloque de Constitucionalidad y por la ley[2], lo que estaría dentro del principio de Legalidad.

A.       DEL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD

Cuando el Art. 74° de la Constitución prescribe “con los límites que señala la ley”, se debe entender que la potestad tributaria de los gobiernos locales está limitada por la Constitución bajo pena de invalidez. Estos límites constitucionales son el respeto a los principios constitucionales de reserva de ley, igualdad, no confiscatoriedad y el respeto a los derechos humanos. Sin embargo los límites que establecen la constitucionalidad de las ordenanzas que crean arbitrios no consideran únicamente el texto Constitucional, estos límites se encuentran regulados también en el PARAMETRO DE CONTROL CONSTITUCIONAL o BLOQUE DE LA CONSTITUCIONALIDAD, que integra tanto a la Ley Orgánica de Municipalidades como a la Ley de Tributación Municipal que regulan la producción normativa en materia tributaria de los Gobiernos Locales[3].

El profesor Hakansson Nieto sugiere que el Bloque de Constitucionalidad surgió en países de raíces anglosajonas donde la jurisprudencia forma parte del Bloque de Constitucionalidad, en Francia se adoptó a las Declaraciones de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 como norma de rango constitucional, el TC Español usó esta expresión en el falló número STC 10/82 donde se refirió al bloque como un conjunto de normas que no están incluidas en la Constitución pero cuya infracción determina la inconstitucionalidad de la Ley sometida a examen, la Constitución austriaca decidió integrar las normas de Derecho Internacional a su bloque de constitucionalidad, el bloque de constitucionalidad no tardó en llegar a Iberoamérica, concretamente en la Constitución colombiana de 1886 donde se reconoció que ciertas normas de derecho internacional tienen mayor jerarquía sobre la legislación interna[4].

En el Perú el Bloque de Constitucionalidad “(...) puede comprender a otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas fuentes con rango de ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente por una disposición constitucional (v.g. la ley autoritativa en relación con el decreto legislativo). En tales casos, estas fuentes asumen la condición de “normas sobre la producción jurídica”, en un doble sentido; por un lado, como “normas sobre la forma de la producción jurídica”, esto es, cuando se les encarga la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango; y, por otro, como “normas sobre el contenido de la regulación”, es decir, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar su contenido”[5].

La referencia al Parámetro de Constitucionalidad o Bloque de la Constitucionalidad, tiene como antecedente inmediato el Art. 22° de la Ley Orgánica del TC, que hoy se incorpora en el Art. 79° del Código Procesal Constitucional como principio de interpretación, cuyo tenor es: “(...) para apreciar la validez constitucional de las normas el TC considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona”. En estos casos, las infracciones directas a las normas que conforman el parámetro de constitucionalidad determinarán, por consiguiente, afectaciones indirectas a la jerarquía normativa de la Constitución, como lo prevé el Art. 75° del Código Procesal Constitucional[6].

Dentro del parámetro de constitucionalidad o bloque de constitucionalidad en la regulación de arbitrios se encuentran aquellas normas que establecen el procedimiento para que la ordenanza que regula arbitrios sea válida, dentro de las que están la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley de Tributación Municipal.

B.       RATIFICACIÓN Y PUBLICACION DE LAS ORDENANZAS

El tercer párrafo del Art. 40° de la Ley Orgánica de Municipalidades señala que las ordenanzas en materia tributaria y por tanto, aquellas ordenanzas que regulan arbitrios, expedidas por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripción para su vigencia[7]. Esta obligación de ratificar las ordenanzas es un requisito esencial para la producción normativa de las ordenanzas distritales en materia tributaria local, convirtiéndose en un elemento constitutivo de validez, no meramente declarativo[8].

De otro lado la publicación del informe técnico financiero anexo a las ordenanzas sobre arbitrios, no sólo es una garantía de transparencia frente al contribuyente, sino que su inobservancia afecta los principios de reserva de ley y seguridad jurídica, que buscan evitar la arbitrariedad de las municipalidades al momento de determinar los montos por arbitrios. Con la ratificación la ordenanza tendrá validez y con la publicación esta tendrá vigencia, es decir eficacia frente a terceros y solo después de cumplidos estos dos requisitos, la ordenanza distrital podrá ser exigida a los contribuyentes[9].

Cabe resaltar que los principios constitucionales de publicidad de las normas y seguridad jurídica no se constatan “por partes”, sino de manera integral al ser estos a su vez manifestaciones de los principios esenciales del propio ordenamiento jurídico, por lo que no se deberá publicar por partes la norma o enmendarla luego de vencido el plazo de ratificación y publicación[10]. En tal sentido el TC también se ha pronunciado en las sentencias relacionadas a arbitrios municipales sobre la obligación de ratificar y publicar, tanto la ordenanza junto con el informe técnico, así como su correspondiente ratificación[11].

Asimismo, “para efectos de la vigencia de las ordenanzas que emitan las municipalidades estableciendo arbitrios, procede que éstas cumplan con la modalidad de publicidad prevista en el Art. 95° de la Ley N° 23853 - Ley Orgánica de Municipalidades y el Art. 69°-A de la Ley de Tributación Municipal, aprobada por el D.Leg. N° 776 y modificada por Ley N° 26725”[12] . En tal sentido el acto de ratificación deberá concretizase en un momento tal que garantice la efectividad de su objetivo, dentro de un plazo razonable, por el que las ordenanzas que aprueben el monto de las tasas por arbitrios, los costos efectivos que demande el servicio, así como los criterios que justifiquen incrementos, de ser el caso, deberán ser publicados a mas tardar el 31 de diciembre del ejercicio fiscal anterior al de su aplicación[13].

Caso contrario, las Municipalidades solo podrán determinar el importe de las tasas por servicios públicos o arbitrios, tomando como base el monto de las tasas cobradas por servicios públicos o arbitrios al 1 de enero del año fiscal anterior reajustado con la aplicación de la variación acumulada del Índice de Precios al Consumidor, vigente en la Capital del Departamento o en la Provincia Constitucional del Callao, correspondiente a dicho ejercicio fiscal; si la norma del año anterior no cuenta con los requisitos de validez y vigencia, deberá retrotraerse hasta encontrar una norma que reúna tales requisitos y sirva de base de cálculo[14].

Podemos apreciar que una ordenanza sobre arbitrios será válida cuando ha sido aprobada por el órgano competente, respetando los límites y reglas establecidos por la Constitución y el Bloque de Constitucionalidad, las cuales exigen el requisito de la ratificación; y por otro lado, estará vigente cuando adquiera legitimidad para hacer exigible su cumplimiento mediante el requisito de publicidad derivado del Art. 51° de la Constitución.

---

[1] Constitución Art. 74° y Art. 196°, Inc. 3 y Ley de Tributación Municipal Art. 68°

[2] Ley Orgánica de Municipalidades Art. 40°

[3] STC 53-2004-PI/TC, fj. VII B

[4] Carlos Hakansson Nieto, Curso de Derecho Constitucional, pp. 163 a 186

[5] STC 7-2002-AI/TC, fj. 5 y STC 41-2004-AI/TC, fj. 14

[6] STC 53-2004-PI/TC, fj. VII B

[7] STC 41-2004-AI/TC, fjs. 10 a 16

[8] STC 53-2004-PI/TC, fj. VII B 2

[9] STC 18-2005-PI/TC-ICA, fjs. 18 y 20

[10] STC 514-2006-AA/TC, fj. 9

[11] STC 942-2004-AA/TC, 2056-2004-AA/TC, 3465-2004-AA/TC, 4252-2004-AA/TC, 12-2005-PI/TC, N° 293-2005-AA/TC, 9514-2005-AA/TC, 24-2008-AI/TC y 3-2009-AI/TC

[12] Tribunal Fiscal en Acta de Sala Plena N° 2004-21

[13] Ley de Tributación Municipal Art. 69° A

[14]Ley de Tributación Municipal Art. 69° B

RATIFICACIÓN DE LAS ORDENANZAS EN MATERIA TRIBUTARIA

La ratificación de las Ordenanzas en materia tributaria no es un procedimiento contrario de la Autonomía Municipal, de lo contrario estaríamos ante una Autarquía por parte de las Municipalidades, debido a que: (1) El diseño de la política tributaria debe ser integral y uniforme en todo el Estado, incluyendo a todos los niveles de gobierno, lo que no afecta el carácter descentralizado que pueden tener algunos niveles; (2) La ratificación no le resta capacidad de gestión y autogobierno al municipio distrital, toda vez que será este el único capaz de establecer el costo global del servicio brindado y su distribución; y (3) La ratificación es la herramienta para armonizar y racionalizar el sistema tributario a nivel de municipalidades y de esta forma poder evitar diferencias irracionales entre las distintas jurisdicciones municipales, resguardando un estándar mínimo en los criterios para determinar el costo de los servicios y evitar la arbitrariedad en la cuantificación de los mismos[1].

Además la ratificación por parte de las Municipalidades Provinciales es importante debido a que el proceso de ratificación se convierte en un control previo porque la Contraloría General de la República – entidad encargada de la supervisión y auditoria del buen uso de recursos estatales – únicamente efectúa un control posterior de tales cuestiones[2].

A decir del TC el requisito de la ratificación no establece una relación de jerarquía entre municipalidades y por el contrario la ratificación se enmarca dentro de las relaciones de coordinación entre gobiernos locales, propio de un Estado descentralizado[3].

Aunque comparto la necesidad de la ratificación, en mi opinión el principio de jerarquía no necesariamente anula el principio de autonomía y así lo reconoce el propio TC[4], al señalar que “ese principio de jerarquía no puede llevar a anular la autonomía del Fiscal de menor jerarquía en el ejercicio de sus atribuciones”. Por lo que, teniendo en cuenta que la jerarquía es una serie de cosas ordenada gradualmente[5], las Municipalidades Distritales si estarían sujetas jerárquicamente a las Municipalidades Provinciales en materia tributaria, por un mandato de la Constitución que permite garantizar la unidad de criterios para emitir este tipo de normas, lo que no significa que dejen de tener autonomía, ni que estén sujetas jerárquicamente en otras materias.

---

[1] STC 41-2004-AI/TC, fjs. 10, 11 y 12; 10-2003-AI, fjs. 2 a 9; 7-2001-AI/TC, fjs. 4, 6 y 7 y 53-2004-PI/TC, fj. VII B 2,5

[2] STC 53-2004-PI/TC, fj. VII B 5

[3] STC 41-2004-AI/TC, fj. 12

[4] STC 6204-2006-PHC/TC, fj. 18

[5] Jerarquía es la “gradación de personas valores o dignidades”, entiéndase por gradación “1. Disposición o ejecución de algo en grados sucesivos, ascendentes o descendentes. 2. Serie de cosas ordenadas gradualmente o 3. Periodo armónico que va subiendo de grado en grado para expresar más un afecto” - Real Academia de la Legua Española, www.rae.es