A.
RAZONABILIDAD
En
palabras de O. Díaz entendemos por “razonable”, “aquella que propende al
cumplimiento de tres condiciones básicas: eficiencia productiva,
sustentabilidad financiera y equidad social”[1].
Para Linares Quintana toda actividad
estatal, para ser constitucional debe ser razonable. “Lo razonable es lo
opuesto a lo arbitrario y significa: conforme a la razón, justo, moderado,
prudente, todo lo cual puede ser resumido: con arreglo a lo que dice el sentido
común. El Congreso, el Poder Ejecutivo, los jueces, cuando actúan en el
ejercicio de sus funciones específicas, deben hacerlo de manera razonable. Todo
acto gubernativo debe resistir la prueba de la razonabilidad. La ley que
altera, y con mayor razón todavía, suprime el derecho cuyo ejercicio pretende
reglamentar, incurre en irrazonabilidad o arbitrariedad, en cuanto imponga
limitaciones a éste, que no sean proporcionadas a las circunstancias que la
motivan y a los fines que se propone alcanzar con ellas”[2].
Lalande señala que, “raissonable”,
quiere decir que posee razón; el que piensa u obra de una manera que no puede
censurarse, el que evidencia un juicio sano y normal[3].
Linares, nos habla de una razonabilidad
en sentido estricto que significaba la “justicia de la igualdad” y una razonabilidad
en sentido amplio que incluye meritaciones de valores inferiores a la
Justicia en el plexo axiológico como son la solidaridad, la cooperación la paz,
el orden, el poder, la seguridad[4].
Freund, desde otro lado, nos dice que
en la esfera de lo judicial razonabilidad (reassonableness) es
moderación y proporcionalidad de medios afines. Rafael Bielsa por su parte,
afirma que lo razonable es una dosificación que se realiza de acuerdo con los
principios de justicia, y que lo razonable es la medida o dosificación del
ejercicio de un derecho, frente a otro cuya extensión no siempre aparece
definida[5].
El
criterio de razonabilidad determina que pudiendo existir diversas fórmulas para
la distribución del costo total de arbitrios, se opte por aquella que logre un
mejor equilibrio en la repartición de las cargas económicas[6].
La aplicación de criterios de razonabilidad evita que la
decisión de distribuir el costo del servicio sea discrecional por falta de
reglas claras, y estará sujeto a parámetros objetivos que sustentan dicha
decisión; en el caso de distribución de costos por servicios municipales, esta
objetividad se verifica cuando exista una conexión
lógica entre la naturaleza del
servicio y el grado de intensidad en su uso,
de modo tal que, gracias al criterio empleado, se obtengan con mayor
fidelidad el monto que corresponde pagar en cada caso. En consecuencia un
criterio será válido y por tanto aplicable, si se tiene en cuenta su conexión
lógica con la naturaleza del servicio[7].
Antes de la publicación de las
STC 41-2004-AI/TC (14/03/2005) y 53-2004-PI/TC (17/08/2005), este colegiado,
aunque no había fijado parámetros mínimos para la distribución de costos ya
apelaba a la razonabilidad para evaluar la constitucionalidad de las ordenanzas
que determinan arbitrios. En dichas sentencias el TC advierte que no basta con anexar a
la ordenanza el denominado informe técnico, sino que este documento, además de
sustentar costos de servicio, deberá demostrar la manera como se efectúa tal
distribución entre la totalidad de contribuyentes, distribución que, para ser
objetiva, debe basarse en criterios que guarden relación razonable entre la
naturaleza del servicio y la intensidad de uso del mismo, los
que no deberán desnaturalizar el tributo, de tal manera que permitan una distribución equitativa del
costo del servicio, es decir, que no se cree un tratamiento desigual entre los
contribuyentes, tratamiento que solo puede tener como base de justificación si
dicha capacidad contributiva esta directa o indirectamente relacionada con el
nivel de beneficio real o potencial recibido por el contribuyente. Se deberá especificar en las
ordenanzas cómo es que el costo del servicio ha sido distribuido entre la totalidad
de contribuyentes y las Municipalidades deberán demostrar haber
utilizado criterios de distribución que graven de manera equitativa, directa o
indirectamente, la intensidad en el uso del servicio[8].
B.
BENEFICIO INDIVIDUAL Y BENEFICIO POTENCIAL
Si en la determinación se
admite un beneficio potencial, entonces no podría afirmarse al mismo
tiempo y en todos los casos una real prestación efectiva de los servicios, pues
puede que este no se dé y por otro lado. Si hablamos de beneficio individual,
el mismo debería constatarse en todos los casos de manera concreta y efectiva;
sin embargo, hay factores que imposibilitan esta comprobación. Por lo que
debido a cuestiones fácticas derivadas de la propia naturaleza del arbitrio, lo
correcto sería considerar que tal beneficio individual puede darse de manera
directa (real) y/o indirecta (potencial)[9].
Sin embargo, al tratar la
confluencia de intereses en el beneficio particular y en el beneficio general,
colectivo o de la comunidad, tenemos problemas técnicos para justificar
el cobro de los arbitrios para servicios perfectamente divisibles, dado que no
siempre se podrá verificar esta contraprestación efectiva de servicio público
individualizado; ello tiene como consecuencia que el vecino contribuyente, al
no constatar la existencia de un beneficio directamente individualizado en su
caso, se muestre renuente a aceptar el aumento del costo. Debemos tener
presente que no resulta posible, en todos los casos, lograr el ideal
de paridad efectiva en el intercambio, cual suerte de obligación
bilateral entre el contribuyente y el municipio, situación que básicamente se
debe a la confluencia de intereses particulares (coste divisible) y generales
(coste indivisible), comunes en la prestación de servicios esenciales de
carácter municipal, a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, en el caso del
otorgamiento de una licencia municipal, donde el contribuyente-solicitante sí
puede constatar de modo particular el beneficio de recibir la licencia
municipal, por la cual, la municipalidad fija un costo concretizado como
consecuencia de la actividad administrativa desplegada para ello. Y la
esencialidad del servicio municipal, en el caso de los arbitrios de
limpieza pública, ornato y seguridad ciudadana, hace que su exigencia
trascienda al beneficio directo y/o concretizado (individualización), dado que
en los servicios esenciales de carácter municipal, al confluir tanto la
utilidad singular como la colectiva, no siempre podrá apelarse a un beneficio
directo, sino más bien a uno indirecto cuando prioritariamente sea la comunidad
la beneficiaria directa. Quedan claras, entonces, las dificultades técnicas
existentes para la concreción del beneficio individual en todos los casos, siendo más propio admitir que tal
beneficio individual pueda verificarse tanto de manera directa como indirecta. En vista de ello, el TC exhorta al legislador para que, atendiendo a esta
situación, redefina la materia considerando estas particularidades, de modo
que, a futuro, pueda sincerarse y asumirse la confluencia del beneficio
particular y el beneficio general de un modo más adecuado, generando, a su vez,
mayor aceptación y conciencia entre los contribuyentes sobre lo que deberán
pagar[10].
En el caso del cuidado de
parques y jardines no solo los habitantes del distrito se benefician con el uso
directo del parque o con la potencialidad de uso; sino que determinados parques
reciben gran cantidad de visitantes de otros distritos porque: (1) en sus
distritos no gozan de estas áreas verdes o (2) los negocios los atraen en
calidad de consumidores. En estos caso la intensidad del uso del parque no se
aprecia por la cercanía al parque, en el primer caso los visitantes del
distrito no pagarán monto alguno por el uso del servicio, en este caso el
beneficio no es, ni personal, ni colectivo, sino mas bien externo y solidario,
pues en realidad todo peruano tiene derecho a usar de todos los parques del
Perú e incluso del mundo en caso esté de viaje en el extranjero; y en el
segundo caso, se podría complementar el criterio de cercanía al parque con
afluencia de público en los diversos negocios que atraen una población flotante
que usa del parque aumentando la intensidad del uso por el tipo de negocio al
de la sola cercanía al mismo.
C.
GOCE POTENCIAL
El goce potencial es aquello que previsiblemente deberá pagar
cada individuo, asumiendo que el servicio es ofrecido o puesto a su disposición
aunque no lo use[11].
O. Díaz opina que la
prestación efectiva se da cuando el contribuyente recibió el servicio. Mientras
que la potencialidad ocurre cuando, tratándose de tasas que son de interés
general, es el sujeto el que opta por el uso o no del servicio. Es decir, si el
servicio es ofrecido y puesto a disposición de usuario, aunque no lo use, debe
pagar el tributo, pues existe la potencialidad de su uso. Agrega que es
fundamental reconocer que la potencialidad no es del Estado, sino que es un
derecho del contribuyente[12].
D.
CUOTA CONTRIBUTIVA IDEAL
Hay una cuota contributiva ideal, la
cual no puede ser rebasada de manera desproporcionada, bajo ningún pretexto. De
tal manera que, a menos que la propia municipalidad asuma tal exceso, el mismo
no puede ser admitido[13].
Se considera la existencia
de una cuota contributiva ideal como la real o potencial contraprestación del
servicio prestado que debe ser respetada, de modo que la apelación a la
capacidad contributiva atendiendo al principio de solidaridad, pueda admitirse
como razonable cuando sirva para reducir la cuota contributiva en situaciones
excepcionales[14].
La cuota contributiva
ideal es el monto individual por concepto de tasa del servicio, cuyo cálculo se
efectúa en función de los parámetros mínimos. Esta cuota contributiva ideal
puede verse, con posterioridad, disminuida por la aplicación de exoneraciones o
aumentada por la aplicación del principio de solidaridad[15].
E.
AUMENTO DEL COSTO DEL SERVICIO AL CONTRIBUYENTE
El aumento del costo del servicio, no lo vuelve inconstitucional per se, puesto que de haberse invertido
mayores recursos para la prestación de servicios públicos municipales más
eficientes y de mayor calidad es lógico que el costo sea distribuido
posteriormente entre todos los beneficiarios. De manera que lo inconstitucional
residirá más bien en la falta de observancia de las formas legales para regular
el cobro y su publicidad, así como por falta de criterios razonables que
sustenten y justifiquen tal incremento. Lo inconstitucional supondría que el
costo global no tenga sustento o que no exista relación idónea entre la
proyección del coste del servicio con los insumos necesario para llevarlo a cabo[16].
Sin embargo no deja de ser desproporcionado el incremento de 300% en el
caso del Exp. N° 5255-2005-AA/TC, donde se adjunta como prueba
del acto concreto de afectación de sus derechos, las cuales demuestran que
efectivamente el costo total por arbitrios se incrementó de S/. 103.25 a S/.
796.44; o el incremento de 800% denunciado en el Exp. N° 0020-2006-PI/TC; o como en el caso de la
Municipalidad de Miraflores, quien ante el impacto del incrementado del costo
de los arbitrios 2010 tuvo que emitir la Ordenanza N° 324-MM (17/02/2010), que
contemplaba incentivos para aquellas personas cuyo incremento fue mayor al 100%
y hasta más de 1,000 % comparado con el año anterior.
Lo que me lleva a pensar que si bien un incremento en el costo de los
arbitrios, no es si inconstitucional, si debería tener un límite, especialmente
en el caso que la ordenanza de arbitrios del año anterior ya se encuentre
debidamente ratificada, ya que un incremento tan desproporcionado si lo
considero abusivo. En todo caso, si existe un incremento en el costo global de
los arbitrios debidamente justificado, este mismo porcentaje de incremento
debería reflejarse en el incremento personal del costo.
[1]
Vicente O. Díaz, Tratado de Tributación, Tomo II, p.2
[2]
Linares Quintana, citado por Ricardo Haro, n.d., pp.11 y 12
[3]
Lalande, citado por Ricardo Haro, n.d., p. 12
[4]
Linares, 1944, citado por Ricardo Haro, n.d., p. 12
[5]
Freund y Bielsa, citados por Ricardo Haro, n.d., p. 12 y 13
[6]
STC 53-2004-PI/TC, fj. VII A 8
[7]
STC 41-2004-PI/TC, fj. 41
[8]
STCS 361-2004-AA/TC,
709-2004-AA/TC,
N° 3465-2004-AA/TC,
918-2002-AA/TC, 1363-2002-AA/TC y
1238-2001-AA/TC
[9]
STC 53-2004-PI/TC, fj. VIII C
[10]
STC 53-2004-PI/TC, fj. VIII C 1
[11]
STC 41-2004-AI/TC, fj. 35
[15]
SAT de la Municipalidad Provincial de Lima, 2011, diapositiva 17
[16]
STC 5255-2005-AA/TC y 514-2006-PA/TC
